I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz olarak göreve gelmediği gerekçesiyle kınama cezası verildiğini, sendikal faaliyetlere katılması nedeniyle ceza verilmesinin toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin anayasal haklarını ihlal ettiğini ileri sürmüştür.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru, 17/9/2013 tarihinde İzmir Bölge İdare Mahkemesi vasıtasıyla yapılmıştır. Dilekçe ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinde Komisyona sunulmasına engel bir eksikliğin bulunmadığı tespit edilmiştir.

3. Birinci Bölüm İkinci Komisyonunca, 28/2/2014 tarihinde kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına, dosyanın Bölüme gönderilmesine karar verilmiştir.

4. Bölüm başkanı tarafından 13/3/2014 tarihinde kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

5. Başvuru konusu olay ve olgular 13/3/2014 tarihinde Adalet Bakanlığına bildirilmiştir. Adalet Bakanlığı görüşünü 14/4/2014 tarihinde Anayasa Mahkemesine sunmuştur.

6. Adalet Bakanlığı tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş başvurucuya 28/4/2014 tarihinde bildirilmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı 2/5/2014 tarihinde beyanda bulunmuştur.

III. OLAYLAR VE OLGULAR

A. Olaylar

7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:

8. Başvurucu, Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikası (Sendika) üyesi ve Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) 6. Bölge Müdürlüğüne bağlı Urfa İli Akçakale İstasyon Şefliğinde 399 sayılı KHK’ye tabi tren teşkil memuru olarak çalışmaktadır. Makasçı da denilen tren teşkil memurları, kendi başına ve belirli bir süre içerisinde, işle ilgili emniyet tedbirleri almak, tren dizisi teşkil etmek, trenin istasyona giriş ve çıkışını sağlamak görev ve işlemlerini yerine getirmektedirler.

9. Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikasının bağlı olduğu Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonunun (KESK) çağrısı üzerine 25/11/2009 tarihinde, iş bırakma eylemi yapılmış ve iş bırakma eylemine katılan TCDD çalışanı 16 sendika üyesi işten el çektirilerek açığa alınmıştır.

10. Başvurucunun da kayıtlı olduğu sendika yöneticileri söz konusu sendika üyelerinin tekrar işe başlatılmaları için bir dizi girişimde bulunmuş ancak sonuç alamamıştır. Bunun üzerine Sendika yönetimi 12/12/2009 tarihinde toplanarak işten el çektirilen görevlilerle dayanışmak, bu kişilerin işe tekrar başlatılmalarını sağlamak ve idareyi uyarmak amacıyla tüm Türkiye’de 1 günlük işe gelmeme eylemi yapılmasına karar vermiştir. Söz konusu eylem 16/12/2009 tarihinde yapılmış ve başvurucu, bahsi geçen tarihte iş bırakma eylemine katılmıştır.

11. Başvurucunun bağlı olduğu TCDD Genel Müdürlüğü Yüksek Disiplin Kurulu, 14/12/2011 tarihli kararı ile mazeretsiz olarak işe gelmediği gerekçesiyle başvurucuyu kınama cezası ile cezalandırmıştır.

12. Başvurucu, hakkında verilen disiplin cezasının iptali istemiyle Şanlıurfa İdare Mahkemesine iptal davası açmış, Mahkemenin 15/10/2012 tarihli kararı ile dava reddedilmiştir. İlk Derece Mahkemesinin gerekçesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Dava dosyasının incelenmesinden, 25.11.2009 tarihinde yapılan bir günlük iş bırakma eyleminden ötürü görevden uzaklaştırılan 16 personelin görevlerine iade edilmeleri için TCDD Genel Müdürlüğü'ne bağlı 6.Bölge Müdürlüğü Akçakale İstasyon Şefliğinde tren teşkil memuru olarak görev yapan davacının, üyesi olduğu Sendikanın aldığı karar doğrultusunda 16.12.2009 tarihinde 1 günlük iş bırakma eylemine katıldığı, TCDD Teftiş Kurulu Müfettişliğince söz konusu eyleme katıldığı tespit edilen personel hakkında başlatılan disiplin soruşturması sonucu düzenlenen 10.02.2010 tarih ve 2010/241-1 sayılı soruşturma raporunda, söz konusu eyleme, 6.Bölge Müdürlüğü Merkezi ile Yol, Hareket ve Tesisler Müdürlüğü işyerlerinde toplam 253 personelin katıldığı, bu personelden büro hizmetlerinde çalışanların bazılarının izinsiz ve mazeretsiz olarak mesaiye gelmediği, mesaiye gelenlerin de görev yapmadıkları, trenlerde görevlendirilen personelin 15.12.2009 tarihinde saat 24:00'a kadar görev yaparak bu saatten sonra görevli olduğu treni, merkezi gar ve istasyonlarda bırakarak trafiğini devam ettirmedikleri, bazı personelin görevlendirildiği trene gelmediği, gelenlerin de trenlerde görev almadıkları, görevi kabul etmedikleri, istasyon, gar ve depo manevraları ile nezaret görevleri ve istasyon, gar ve depo nöbetine tefrik edilen personelden de 15.12.2009 tarihinde nöbet görevine gelenlerin saat 24:00'a kadar çalıştıkları, bu saatten sonra çalışmadıkları, görevi bıraktıkları, bazı personelin 16.12.2009 tarihinde görevine ve nöbetine gelmediği, bazılarının da görevine ve nöbetine gelmekle birlikte çalışmadığı, bu personelin işyeri amirlerinin tüm ısrarlarına rağmen, sendikalarının aldığı karar gereğince eylemde olduklarını beyan ederek görevi kabul etmediklerinin tespit edildiği, iş bırakma eylemine katılan personelin ifadelerinde, 16 sendika üyesinin işine iade edilmemesi nedeniyle Anayasa'nın 2., 51. ve 90. maddeleri, 87 ve 151 sayılı ILO Sözleşmeleri, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 11.maddesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları gerekçe gösterilerek değinilen iş bırakma eylemine katıldıklarını beyan etmiş olsalar da, eyleme katılan personelin, büro hizmetlerinde çalışanların izinsiz ve mazeretsiz olarak işe gelmemeleri sonucu büro hizmetlerinin aksamasına neden oldukları, istasyon, gar, atölye ve depo nöbetine gelmeyen veya gelip de 15.12.2009 tarihinde saat 24:00'dan itibaren görev yapmayan personelin, kuruluş faaliyetlerinin yürütülmesini engelledikleri, görevli oldukları treni, merkezi gar ve istasyonlarda bıraktıkları ve bu yolla trendeki yolcuların mağduriyetine sebep oldukları, kuruluş hizmetlerinin durmasına, aksamasına, ayrıca yazılı ve görsel basında itibarının zedelenmesine neden oldukları, bu şekilde TCDD Personel Yönetmeliği'nin 26.maddesine aykırı davrandıkları, eylem nedeniyle yük ve yolcu taşıma faaliyetlerinin aksadığı, 11 yolcu treninin merkezi gar ve istasyonlarda bırakılarak devamının temin edilmediği, trendeki yolcuların mağdur edildiği, 56 yolcu treni seferinin de personel temin edilememesi sebebiyle iptal edildiği, gar ve istasyonlarda bırakılan trenlerdeki yolcuların otobüslerle varış yerlerine ulaştırılmaları için anlaşma yapılan otobüs firmalarına yolcu taşıma ücreti ödendiği, yine eylem nedeniyle 15.12.2009 tarihinde saat 24:00'dan sonra trafikte bulunan 17 adet yük treninin muhtelif gar ve istasyonlarda bırakıldığı, 16.12.2009 tarihinde trafiği planlanan toplam 35 yük treninin de seferlerinin iptal edildiği belirtildikten sonra 16.12.2009 tarihinde iş bırakma eylemine katıldığı belirlenen davacının, Yönetmeliğin 100. maddesinin 5. fıkrası uyarınca aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasının, ancak disiplin cezasının tayininde hizmet süresi ve olumlu sicilinin dikkate alınmasının uygun olacağı kanaatine varıldığı, TCDD Yüksek Disiplin Kurulunca davacı hakkında söz konusu soruşturma raporu ile disiplin yönünden getirilen teklifin uygun görülerek 14.10.2011 tarih ve 11/51 sayılı kararla, davacının toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağını ihlal ettiğinden bahisle TCDD Personel Yönetmeliği'nin 100. maddesinin 5. fıkrası gereğince ve aynı Yönetmeliğin 105. maddesi uyarınca bir alt cezanın tatbiki suretiyle kınama cezası ile cezalandırıldığı, bu kararın 05.03.2012 tarihinde davacıya tebliği üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, davacının kendi beyanı ile hakkında yürütülen disiplin soruşturması sonucu düzenlenen soruşturma raporu ve ekinde yer alan bilgi ve belgelerden, üyesi olduğu Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikası ile bu Sendikanın bağlı bulunduğu Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu'nun almış olduğu karar gereğince 16.12.2009 tarihinde bir günlük iş bırakma eylemine katıldığı sabit olup, yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri ile olayın meydana geliş şekli dikkate alındığında söz konusu eylemin sendikal faaliyet olarak nitelendirilmesine imkan bulunmadığı açıktır.

Nitekim, davacının TCDD Personel Yönetmeliği'nin 100. maddesinin 1.fıkrasında belirtilen özürsüz olarak 1 veya 2 gün göreve gelmemek fiilinden ötürü değil, aynı maddenin 5.fıkrasında düzenlenen; kanun, tüzük, yönetmelik, karar, talimat ve emirlerde yazılı olan görevleri haklı veya zorlayıcı bir sebep olmaksızın yerine getirmemek veya eksik olarak yerine getirmek veya mevzuatın uygulanmasını zorunlu kıldığı hususları yapmamak veya yasakladığı işleri yapmak, fiilini işlediğinden bahisle disiplin cezası ile tecziye edildiği, söz konusu eylemin ise, gerek 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 19. maddesi, gerekse TCDD Personel Yönetmeliğinin 26.maddelerinde belirtilen "yasaklanan işler" kapsamında olduğu, davacının sözü edilen mevzuat hükümlerine aykırı şekilde hareket ederek demiryolu ulaşım hizmetlerinin aksamasına ve kişilerin seyahat özgürlüğünün önemli ölçüde engellenmesine sebebiyet verdiği açıktır.

Bu durumda, TCDD Genel Müdürlüğü'ne bağlı 6.Bölge Müdürlüğü Akçakale İstasyon Şefliğinde tren teşkil memuru olarak görev yapan davacının, 16.12.2009 tarihinde bir günlük iş bırakma eylemine katılmakla mevzuat hükümlerine aykırı şekilde hareket ederek demiryolu ulaşım hizmetlerinin aksamasına ve kişilerin seyahat özgürlüğünün önemli ölçüde engellenmesine sebebiyet verdiği anlaşıldığından, eylemine uyan disiplin cezasının bir alt cezası olan kınama cezası ile cezalandırılması yönünde tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.”

13. Başvurucu, ilk derece mahkemesinin kararına itiraz etmiş, Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 3/4/2013 tarihli kararı ile ilk derece mahkemesinin kararı onanmıştır.

14. Başvurucunun karar düzeltme istemi de Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 11/7/2013 tarihli kararı ile reddedilmiştir. Nihai karar başvurucuya, 20/8/2013 tarihinde tebliğ edilmiştir.

15. Başvurucu, 17/9/2013 tarihinde Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunmuştur.

B. İlgili Hukuk

16. 14/7/1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı” kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:

“Devlet memurlarının kamu hizmetlerini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelipte Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları yasaktır”.

17. 657 sayılı Kanun’un “Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar başlıklı 125. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:

…

C - Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti yapılmasıdır.

Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:

…

b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek,

…”

18. 657 sayılı Kanun’un 135. maddesi şöyledir:

“Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir.

İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin cezaları kesinleşir.

İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorundadır.

İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler.

Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir.”

19. 22/1/1990 tarih ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname’nin “Toplu Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı” kenar başlıklı 19. maddesi şöyledir:

“Sözleşmeli personelin, teşebbüs veya bağlı ortaklığın hizmetlerini aksatacak şekilde kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya göreve gelipte hizmetlerin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları, toplu olarak söz veya yazı ile müracaat ve şikâyetleri yasaktır.”

20. 9/2/1993 tarihli TCDD Personel Yönetmeliği’nin (Yönetmelik) “Toplu Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı” kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:

“Birden fazla personelin toplu olarak aynı konuda söz ve yazı ile müracaatları ve şikâyetleri yasaktır. Kuruluş personelinin, hizmetlerini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelip de Kuruluş hizmetlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları yasaktır.”

21. Yönetmeliğin “Aylıktan Kesme Cezasını Gerektiren Fiiller ve Haller” kenar başlıklı 100. maddesinin (5) numaralı fıkrası şöyledir:

“Aşağıda yazılı fiil ve hallerde aylıktan kesme cezası verilir.

…

5) Kanun, tüzük, yönetmelik, karar, talimat ve emirlerde yazılı olan görevleri haklı veya zorlayıcı bir sebep olmaksızın yerine getirmemek veya eksik olarak yerine getirmek veya mevzuatın uygulanmasını zorunlu kıldığı hususları yapmamak veya yasakladığı işleri yapmak, Bu yüzden Kuruluş zararı meydana gelmişse bir üst derece ceza verilir.”

22. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/5/2013 tarih ve E.2009/63 ve K.2013/1998 sayılı ilamının ilgili kısmı şöyledir:

“…

Uyuşmazlıkta, davacının, üyesi bulunduğu sendikanın yetkili kurullarınca alınan karara uyarak 11/12/2003 tarihinde 1 gün göreve gelmeme eyleminin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-b maddesi kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğinin tespiti önem taşımaktadır.

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 90. maddesinin son fıkrasında; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07/05/2004 - 5170 S.K./7.mad) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” hükmü yer almıştır.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Dernek kurma ve toplantı özgürlüğü”nün düzenlendiği 11. maddesinde; herkesin asayişi bozmayan toplantılar yapmak, dernek kurmak, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve sendikalara katılmak haklarına sahip olduğu, bu hakların kullanılmasının, demokratik toplumda zorunlu tedbirler niteliğinde olarak, ulusal güvenliğin, kamu emniyetinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amaçlarıyla ve ancak yasayla sınırlandırılabileceği, bu maddenin, bu hakların kullanılmasında silahlı kuvvetler, kolluk mensupları veya devletin idare mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru sınırlamalar konmasına engel olmadığı kuralına yer verilmiştir.

 Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi 15/09/2009 tarihli, Kaya ve Seyhan - Türkiye kararında (application no. 30946/04); Eğitim-Sen üyesi öğretmenlere, 11/12/2003 tarihinde KESK’in çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmaları nedeniyle 11/12/2003 tarihinde göreve gelmedikleri için uyarma cezası verilmesinin, her ne kadar bu ceza çok küçük olsa da, sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı, öğretmenlere verilen disiplin cezasının “acil bir sosyal ihtiyaca” tekabül etmediği ve bu nedenle “demokratik bir toplumda gerekli” olmadığı sonucuna varmış, bunun sonucu olarak, bu davada, başvuranların AİHS’nin 11. maddesi anlamında gösteri yapma özgürlüğünü etkili bir şekilde kullanma haklarının orantısız olarak çiğnendiği gerekçesiyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlal edildiğine karar vermiştir.

Bu durumda, davacının, sendikal faaliyet gereği, 11/12/2003 tarihinde göreve gelmeme eyleminin özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek fiili kapsamında değerlendirilemeyeceği ve sendikal faaliyet kapsamında bir gün göreve gelmemek fiilinin mazeret olarak kabulü gerektiğinden, disiplin suçu teşkil etmeyen eylem nedeniyle davacıya 657 sayılı Kanunun 125/C-b maddesi uyarınca aylıktan kesme cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamıştır.

…”

IV. İNCELEME VE GEREKÇE

23. Mahkemenin 25/3/2015 tarihinde yapmış olduğu toplantıda, başvurucunun 17/9/2013 tarih ve 2013/7199 numaralı bireysel başvurusu incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

24. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz olarak göreve gelmediği gerekçesiyle hakkında kınama cezası verildiğini, sendikal faaliyetlere katıldığı gerekçesiyle ceza verilmesi nedeniyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 11. maddesinin ihlali edildiğini ileri sürmüştür.

B. Değerlendirme

1. Kabul Edilebilirlik Yönünden

25. Başvurucu, Sözleşme’nin 11. maddesi ile toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin anayasal haklarının ihlal edildiğini iddia etmiştir.

26. Bakanlık görüşünde başvurucunun dile getirdiği şikayetlerin Anayasa’nın 51., 53. ve 54. maddeleri ile Sözleşme’nin 11. maddesinde tanımlanan, toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin olduğu belirtilmiştir.

27. Başvurucunun şikâyet ettiği koşullar ve şikâyetlerini dile getirme biçimi dikkate alınarak bu şikâyetlerin Anayasa’nın 51. maddesi bağlamında incelenmesi gerekmektedir.

28. Başvurucunun, sendikal faaliyete katıldığı gerekçesiyle cezalandırılması nedeniyle Anayasal haklarının ihlal edildiğine ilişkin şikâyetleri açıkça dayanaktan yoksun değildir. Ayrıca başka bir kabul edilemezlik nedeni de bulunmadığı için başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

2. Esas Yönünden

29. Başvurucu, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin (AİHM) daha önce benzer başvurularda ihlal kararı verdiğini ayrıca Danıştayın da istikrar kazanmış içtihatlarında sendikal faaliyet kapsamında göreve gelinmemesi fiilinin mazeret olarak kabul edildiğini hatırlatmıştır.

30. Başvurucu, iç hukuk ve uluslararası hukukta tanınan haklara dayanarak, demokratik tepkisini göstermek amacıyla söz konusu etkinliğe katıldığını, kamu görevlilerinin toplu eylem hakkının insan hakları sözleşmeleri, Anayasa ve mahkeme kararları ile kesin biçimde tanındığını belirtmiştir.

31. Bakanlık görüşünde, AİHM’in içtihatları hatırlatılarak başvuruya konu müdahalenin demokratik bir toplumda gerekli olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılması gerektiği belirtilmiştir.

32. Başvuruya benzer olaylarda uygulanacak ilkeler 18/9/2014 tarih ve 2013/8463 sayılı bireysel başvuru kararında ortaya konulmuştur. Mevcut başvuruda, sözü geçen kararda belirtilen ilkelerden ayrılmayı gerektirecek bir yön bulunmamaktadır.

33. Buna karşın Anayasa Mahkemesinin görevi iç hukuktaki bir kural veya önlemin kamu gücünü kullanan organlarca yorumlanışını Anayasa’nın amacı ve konusu ile bağdaşır olup olmadığı yönünden ele almaktır. Bu sebeple de Anayasa Mahkemesi, mahkemeler veya kamu gücünü kullanan diğer organlarca bir kural hakkındaki yorumu dikkate almakla birlikte Anayasal hakların etkili ve gerçek bir korunmasının sağlanmasını amaçlamakta ve kendisine gelen şikâyetleri incelerken başvuruya özgü koşulları göz önünde bulundurmaktadır.

34. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kendilerini temsil eden kolektif bir oluşum meydana getirerek bir araya gelme özgürlüğünü ifade etmektedir. “Örgütlenme” kavramının Anayasa çerçevesinde özerk bir anlamı vardır ve bireylerin devamlı olarak ve eşgüdüm içerisinde yürüttükleri faaliyetlerin hukukumuzda örgütlenme olarak tanınmaması Anayasa hükümleri kapsamında örgütlenme özgürlüğünün zorunlu olarak gündeme gelmeyeceği anlamına gelmez (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 30).

35. Demokrasilerde vatandaşların bir araya gelerek ortak amaçları izleyebileceği örgütlerin varlığı sağlıklı bir toplumun önemli bir bileşenidir. Demokrasilerde böyle bir “örgüt”, devlet tarafından saygı gösterilmesi ve korunması gereken temel haklara sahiptir. İstihdam alanında kendi üyelerinin menfaatlerinin korunmasını amaçlayan örgütler olan sendikalar, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğü olan örgütlenme özgürlüğünün önemli bir parçasıdır (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 31).

36. Örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluk hâlinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle bağımsız bir hak değil, örgütlenme özgürlüğünün bir şekli veya özel bir yönü olarak görülmektedir (Belçika Ulusal Polis Sendikası/Belçika, B. No: 4464/70, 27/10/1975, § 38).

37. Sendika hakkı ve sendikal faaliyetler Anayasa’nın Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler bölümünde, 51 ila 54. maddeleri arasında düzenlenmiştir. Sendika kurma veya sendikalara üye olma özgürlüğü hakkı ise Anayasa’nın 51. maddesinde yer almaktadır.

38. Anayasa’nın “Sendika kurma hakkı” başlıklı 51. maddesi şöyledir:

“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.

Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.

Sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.

…

İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi esaslarına aykırı olamaz.”

39. Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlükler, benzer güvenceler getiren başta Örgütlenme Özgürlüğü Sözleşmesi ile Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi olmak üzere ilgili Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı ile tamamlanmaktadır. Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlüklerin kapsamı yorumlanırken bu belgelerde yer alan ve ilgili organlar tarafından yorumlanan güvencelerin de göz önüne alınması gerekir.

40. Anayasa’nın 51. maddesi, devlet için hem negatif hem de pozitif yükümlülükler getirmektedir. Devletin, 51. madde çerçevesinde, bireylerin ve sendikanın örgütlenme özgürlüğüne müdahale etmemeye yönelik negatif yükümlülüğü, 51. maddenin ikinci ila altıncı fıkralarında yer alan gerekçelerle müdahaleye izin veren koşullara tabi tutulmuştur. Öte yandan her ne kadar sendika hakkının asıl amacı, “bireyi, korunan hakkın kullanılmasında kamu makamlarının keyfi müdahalelerine karşı korumak ise de, bundan başka, korunan haklardan etkili bir şekilde yararlanmayı güvence altına almaya yönelik pozitif yükümlülükler de olabilir” (bkz. Wilson, Ulusal Gazeteciler Sendikası ve Diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 30668/96, 30671/96 ve 30678/96, 2/10/2002, § 41).

41. Aslında, devletin pozitif ve negatif yükümlülükleri arasında kesin ayrımlar yapmak her zaman olanaklı değildir. Buna karşın devletin bu her iki yükümlülüğüne ilişkin olarak da uygulanacak ölçütlerde de bir değişiklik olmamaktadır. Devletin ister pozitif ve isterse de negatif yükümlülüğü söz konusu olsun bireyin ve bir bütün olarak toplumun çatışan menfaatleri arasında adil bir denge kurulması gerekmektedir (bkz. Sorensen ve Rasmussen/Danimarka, B. No: 52562/99 ve 52620/99, 11/1/2006, § 58). Anayasa Mahkemesi bu adil dengenin kurulup kurulmadığına karar verirken, kamu gücünü kullanan organların bu alanda belirli bir takdir marjına sahip olduğunu göz önünde bulunduracaktır.

42. Sınırlanabilir bir hak olan sendika hakkı Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlama rejimine tabidir. Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci ve izleyen fıkralarında sendika hakkına yönelik sınırlama sebeplerine yer verilmiştir. Ancak bu özgürlüklere yönelik sınırlamaların da bir sınırının olması gerektiği açıktır. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçütler göz önüne alınmak zorundadır. Bu sebeple sendika hakkına getirilen sınırlandırmaların denetiminin Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçütler çerçevesinde ve Anayasa’nın 51. maddesi kapsamında yapılması gerekmektedir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 38).

43. Yukarıda anlatılan ilkeler ışığında, başvuru konusu olayda, sendika hakkının ihlal edilip edilmediğinin değerlendirilmesinde öncelikle müdahalenin mevcut olup olmadığı ve daha sonra da müdahalenin haklı sebeplere dayanıp dayanmadığı değerlendirilecektir.

i. Müdahalenin Mevcudiyeti Hakkında

44. Başvurucu, ülke çapında yapılan bir sendika eylemine katıldığı için kendisi hakkında kınama cezası verilmesinin sendika hakkına müdahale teşkil ettiğini iddia etmektedir. Bakanlık görüşünde bu tür cezaların sendika hakkına müdahale oluşturduğu ifade edilmiştir. Başvurucunun sendikal faaliyet kapsamında ülke çapında yapılan bir eyleme katılması nedeniyle cezalandırılması ile başvurucunun sendika hakkına yönelik bir müdahale yapılmıştır.

ii. Müdahalenin Haklı Sebeplere Dayanması Hakkında

45. Yukarıda anılan müdahale Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci ile altıncı fıkralarında belirtilen haklı sebeplerden bir veya daha fazlasına dayanmadığı ve Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşulları yerine getirmediği müddetçe Anayasa’nın 13. ve 51. maddelerinin ihlalini teşkil edecektir. Bu nedenle, müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen öze dokunmama, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilmiş olma, kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının belirlenmesi gerekir.

 1. Müdahalenin Kanuniliği

46. Yapılan müdahalede, Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci, üçüncü ve beşinci fıkralarında yer alan müdahalenin “kanun”la yapılması şartına aykırılık bulunduğuna ilişkin bir iddiada bulunulmamıştır. Yapılan değerlendirmeler neticesinde, 657 sayılı Kanun’un “Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı” kenar başlıklı 26. maddesi ile “Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar başlıklı 125. maddesinin; 399 sayılı KHK’nin “Toplu Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı” kenar başlıklı 19. maddesi ile birlikte ele alınmak şartıyla Yönetmeliğin “Toplu Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı” kenar başlıklı 26. maddesi ve Yönetmeliğin “Aylıktan Kesme Cezasını Gerektiren Fiiller ve Haller” kenar başlıklı 100. maddesinin “kanunilik” ölçütünü karşıladığı sonucuna varılmıştır.

2. Meşru Amaç

47. Sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi için bu müdahalenin Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve kanunla yapılmış olması gerekir.

48. Başvurucunun mazeretsiz işe gelmeyerek verilen görevleri yerine getirmemesi nedeniyle verilen disiplin cezasının Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında sayılan meşru amaçları hedeflemediği söylenemez.

3. Demokratik Bir Toplumda Gerekli Olma ve Ölçülülük

49. Başvurucu, AİHM’in, Danıştayın ve derece mahkemelerinin benzer davalardaki içtihatlarını hatırlatmıştır. Başvurucu, söz konusu kurallar ile mahkeme içtihatları karşısında sendikal faaliyet çerçevesinde iş bırakma eylemine disiplin cezası uygulanmasının örgütlenme özgürlüğüne aykırı olduğunu belirtmiştir.

50. Bakanlık görüşünde, sendika hakkına yönelik müdahalelerin varlığı halinde alınan önlemleri haklı kılacak gerekçelerin olup olmadığının ve “sınırlama amacı ile aracı arasında makul bir dengenin bulunup bulunmadığının” demokratik toplum gerekleri açısından değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.

51. Sendika hakkı mutlak olmadığından bazı sınırlandırmalara tabi tutulabilir. Sendika hakkına ilişkin olarak Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında sayılan sınırlandırmaların (bkz. § 41) Anayasa’nın 13. maddesinin güvencesinde olan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük ilkeleriyle bağdaşıp bağdaşmadığı konusunda bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.

52. Anayasa’nın 13. maddesinin ilk halinin gerekçesinde hak ve özgürlüklere getirilecek sınırlamaların demokratik rejim anlayışına aykırı olmaması gerektiği hatırlatılmış; Anayasa’nın 3/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun’un 2. maddesi ile yapılan değişiklik gerekçesinde ise Anayasa’nın 13. maddesinin Sözleşme’deki ilkeler doğrultusunda düzenlendiği belirtilmiştir (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 92).

53. 1982 Anayasası’nda belirtilen “demokratik toplum” kavramı, çağdaş ve özgürlükçü bir anlayışla yorumlanmalıdır. “Demokratik toplum” ölçütü, Anayasa’nın 13. maddesi ile AİHS’in bu ölçütün kullanıldığı 9., 10. ve 11. maddeleri arasındaki paralelliği açıkça yansıtmaktadır. Bu itibarla demokratik toplum ölçütü, çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik temelinde yorumlanmalıdır (benzer yöndeki AİHM kararları için bkz. Handyside/Birleşik Krallık, B. No: 5493/72, 7/12/1976, § 49; Başkaya ve Okçuoğlu/Türkiye, B. No: 23536/94, 24408/94, 8/7/1999, § 61).

54. Nitekim Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarında demokrasilerin, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimler olduğu vurgulanmıştır. Temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamalar, demokratik toplum düzeni gerekleriyle uyum içinde sayılamaz. Bu nedenle, temel hak ve özgürlükler, istisnaî olarak ve ancak özüne dokunmamak koşuluyla demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde ve ancak yasayla sınırlandırılabilirler (AYM, E.2006/142, K.2008/148, K.T. 24/9/2008). Başka bir ifadeyle yapılan sınırlama hak ve özgürlüğün özüne dokunarak, kullanılmasını durduruyor veya aşırı derecede güçleştiriyorsa, etkisiz hale getiriyorsa veya ölçülülük ilkesine aykırı olarak sınırlama aracı ile amacı arasındaki denge bozuluyorsa demokratik toplum düzenine aykırı olacaktır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 94).

55. Genel olarak örgütlenme özgürlüğü ve özel olarak da sendika hakkı Anayasa’da benimsenen temel değerlerden biri olan siyasal demokrasiyi somutlaştıran özgürlükler arasında yer alır ve demokratik toplumun temel değerlerinden birini oluşturur. Demokrasinin esasını meselelerin halka açık olarak tartışılması ve çözümlenmesi yeteneği oluşturur. Anayasa Mahkemesi daha önceki kararlarında demokrasinin temellerinin çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik olduğunu vurgulamıştır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 95). Buna göre sendika hakkını kullanan bireyler, çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik gibi, demokratik toplumun temel ilkelerinin korumasından yararlanırlar. Başka bir deyişle şiddete teşvik etme veya demokratik ilkelerin reddi söz konusu olmadığı sürece, sendika hakkı çerçevesinde dile getirilen bazı görüşler veya bunların dile getirilme biçimi yetkili makamların gözünde kabul edilemez olsa dahi, ifade, örgütlenme ve sendikal özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik tedbirler demokrasiye hizmet edemez ve hatta tehlikeye düşürür. Hukukun üstünlüğüne dayanan demokratik bir toplumda, farklı düşüncelerin sendikal özgürlükler veya başka yollarla dile getirilmesine imkan tanınmalıdır (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 52).

56. Hak ve özgürlüklere yapılacak her türlü sınırlamada devreye girecek bir başka güvence de Anayasa’nın 13. maddesinde ifade edilen “ölçülülük ilkesi”dir. Bu ilke, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin başvurularda öncelikli olarak dikkate alınması gereken bir güvencedir. Anayasa’nın 13. maddesinde demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük kriterleri iki ayrı ölçüt olarak düzenlenmiş olmakla birlikte bu iki ölçüt arasında ayrılmaz bir ilişki vardır. Nitekim Anayasa Mahkemesi amaç ile araç arasında makul bir ilişki ve dengenin bulunup bulunmadığını inceler (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 96).

57. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre ölçülülük, temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ile araç arasındaki ilişkiyi yansıtır. Ölçülülük denetimi, ulaşılmak istenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak için seçilen aracın denetlenmesidir (B. No: 2012/1051, 20/2/2014, § 84; B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 97). Bu sebeple sendika hakkına yapılan müdahalelerde, hedeflenen amaca ulaşabilmek için seçilen müdahalenin elverişli, gerekli ve orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir.

58. Bu bağlamda, başvuru konusu olay bakımından yapılacak değerlendirmelerin temel ekseni, müdahaleye neden olan derece mahkemelerinin kararlarında dayandıkları gerekçelerin sendika hakkını kısıtlama bakımından “demokratik bir toplumda gerekli” ve “ölçülülük ilkesi”ne uygun olduğunun inandırıcı bir şekilde ortaya konulup konulamadığı olacaktır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 98).

59. AİHM, konuyla ilgili ilk kararlarından itibaren, Sözleşme’nin 10. ve 11. maddelerinin ikinci fıkralarında geçen “gerekli” kavramının ne anlama geldiğini açıklamıştır. AİHM’e göre “gerekli” kavramı, “zorlayıcı toplumsal bir ihtiyacı” (pressing social need) ima etmektedir (Handyside/Birleşik Krallık, B. No: 5493/72, 7/12/1976, § 48). O halde örgütlenme özgürlüğüne ve sendika hakkına yargısal veya idari bir müdahalenin, toplumsal bir ihtiyaç baskısını karşılayıp karşılamadığına bakılması gerekecektir. Bu çerçevede bir müdahale, meşru amaçla orantılı bir müdahale olmalıdır; ikinci olarak müdahalenin haklılığı için kamu makamlarının gösterdikleri gerekçeler konuyla ilgili ve yeterli olmalıdır (Stankov ve Ilinden Birleşik Makedonyalılar Örgütü/Bulgaristan, B. No: 29221/95 29225/95, 2/10/2001, § 87).

60. Dolayısıyla, başvurucunun sendika faaliyetleri çerçevesinde işe gelmemek şeklindeki eylemine verilen disiplin cezası nedeniyle müdahale edilen sendika hakkı ile disiplin cezasıyla ulaşılmak istenen kamu yararı arasındaki dengenin ölçülü olduğunun kabulü halinde, disiplin cezası verilmesine ve açılan davanın derece mahkemelerince reddedilmesine ilişkin gerekçelerin inandırıcı, başka bir deyişle ilgili ve yeterli oldukları sonucuna varılabilir (bkz. B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 57).

61. Dava konusu disiplin cezasının, olayların tamamı ışığında incelenmesi gerekir. Olay tarihinde başvurucunun bağlı olduğu sendika kararı ile tüm ülke çapında bir gün işe gelmeme eylemi yapılmasına karar verilmiştir. Her ne kadar adı geçen Sendika söz konusu eylemi “uyarı grevi” olarak isimlendirmişse de bu eylem, Anayasa’nın “grev hakkı ve lokavt” kenar başlıklı 54. maddesinde yer alan ve toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde işçilerin sahip olduğu grev hakkı ile bir ilgisi olmayan, sendika üyesi kamu görevlilerinin toplumsal meselelerde seslerini duyurmayı hedefleyen bir sendikal faaliyettir.

62. Pek çok işkoluna ilişkin olarak gerek idarenin olağan uygulamasında ve gerekse de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru konusu olayda olduğu gibi sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi halinde kişinin mazeret iznini kullandığı kabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamaktadır. Ne var ki sendika üyelerinin sendikal faaliyet kapsamında işe gelmemeleri halinde mazeret izinli sayılacakları yönündeki yerleşik hale gelen idari yargı içtihatlarına rağmen, idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemeleri bulunmamaktadır. Bu sebeple mevcut başvurudaki gibi durumlarda sendika hakkını kullanan kişilerin disiplin soruşturması tehdidi altında kaldıklarını not etmek gerekir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 59).

63. Öte yandan bir sendikal eylemin tümüyle yasaklanması veya gerçekleştirilmesinin ağır koşullara bağlanması hakkın özüne zarar vermesi muhtemel olmakla birlikte mevcut başvurudaki gibi sendika üyelerinin iş bırakma türü eylemlere katılmasına ilişkin yasal düzenlemeler ve yasal düzenlemelere bağlı olarak genel düzenleyici işlemler yapmak, yasama ve yürütme organlarının takdirindedir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 60).

64. Buna karşın mevcut başvurunun kendine özgü koşulları bulunmaktadır. Dava konusu eylem kararı 12/12/2009 tarihinde alınmış ve eylem günü, tüm ülkede önceden bildirilmiştir. Özel olarak söz konusu eylemin yapılmasına yetkili merciler tarafından itiraz edilmemiş olmakla birlikte başvurucunun tabi olduğu 399 sayılı KHK ve buna bağlı Yönetmelik hükümlerine göre başvurucunun bu tür bir eyleme katılması yasaklanmıştır. Başvurucu, bağlı olduğu sendikanın söz konusu işe gelmeme eylemine katılması nedeniyle de kınama cezası ile cezalandırılmıştır.

65. Devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum bırakılamayacaklarını not etmek gerekir. Bununla birlikte, demokratik bir toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet veya başka bazı sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilmesi mümkündür (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 61). İlk Derece Mahkemesinde görülmekte olan dava sırasında başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunduğu ileri sürülmüştür.

66. Toplum yaşantısının vazgeçilmez bir parçası olan ulaşım ve ulaştırma sistemi, ekonomik ve sosyal girdileriyle toplumu sürekli etkileyen bir yapıya sahiptir. Ulaştırma, üretim sürecinin önemli bir parçasını oluşturması ve gerektirdiği önemli yatırımların ekonomide yarattığı etkiler açısından toplumların ekonomik yapıları içinde ağırlıklı bir yere sahiptir. Devletin temel görevi ise ekonomik ve toplumsal gelişmelerin yarattığı ihtiyaçları karşılayabilecek şekilde ulaşım kapasitesini yaratan, ülke ve toplum çıkarlarına uygun ulaşım sistemlerini kurmak ve koordine etmektir. Bu sebeplerle bir sendikal faaliyetin yapılması nedeniyle bu alandaki aksamaların bireysel ve toplumsal hayatın derin bir şekilde etkileyeceği kabul edilmelidir.

67. Nitekim İlk derece Mahkemesi, söz konusu eylem nedeniyle bireysel ve toplumsal hayatın etkilenme derecesini değerlendirmiştir. Buna göre, iş bırakma eyleminin başladığı 15/12/2009 tarihinde saat 24:00’de eyleme katılanlar görevli olduğu trenleri, merkezi gar ve istasyonlarda bırakarak trendeki yolcuların mağduriyetine sebep olmuş, bazı personel görevlendirildiği trene gelmemiş; istasyon ve garlarda manevralarda nezaret görevleri olan personel bu görevlerini yapmamış, eylem nedeniyle yük ve yolcu taşıma faaliyetleri aksamıştır. 11 yolcu treni merkezi gar ve istasyonlarda bırakılmış ve trendeki yolcular mağdur edilmiş; 56 yolcu treni seferi iptal edilmiş, gar ve istasyonlarda bırakılan trenlerdeki yolcuların otobüslerle varış yerlerine ulaştırılmış trafikte bulunan 17 adet yük treninin muhtelif gar ve istasyonlarda bırakılmış; trafiği planlanan toplam 35 yük treninin de seferleri iptal edilmiştir.

68. Devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum bırakılmaları hakkın özünü zedeler. Buna karşın başvurucu tren teşkil memuru olarak görev yapmaktadır ve başvurucunun işe gitmeyerek görevini yerine getirmemesi nedeniyle tren seferleri yapılamamıştır. Başka bir deyişle başvurucu, işe gelmediği takdirde bazı büro işlerinin aksamasına neden olabilecek büro görevlisi değildir ve yaptığı işi bırakması nedeniyle ulusal ulaşım sisteminin en önemli parçası olan devlet demiryollarının kuruluş faaliyetleri ve ulaşım hizmetleri yapılamamıştır. Başvuruya konu sendikal faaliyetin yapılması nedeniyle bu alandaki aksamalar, bireysel ve toplumsal hayatı derin bir şekilde ve doğrudan doğruya etkilemiştir.

69. Verilen ceza hafif olsa da, başvurucu gibi sendikaya üye kişileri, çıkarlarını savunmak amacıyla yapılan meşru sendikal faaliyetlere veya eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir niteliğe sahiptir. Buna karşın somut başvuruda verilen kınama cezasının ölçüsüz olduğu söylenemez.

70. Açıklanan nedenlerle, her ne kadar başvurucuyu benzer eylemlere katılmaktan vaz geçirecek niteliğe sahip olsa da şikâyet edilen kınama cezasının “zorlayıcı toplumsal bir ihtiyaçtan” kaynaklanması nedeniyle “demokratik toplumda gerekli olduğu” sonucuna varılmıştır. Bu sebeple başvurucunun Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlal edilmeğine karar verilmesi gerekir.

71. Serruh KALELİ bu görüşe katılmamıştır.

V. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Başvurucunun,

1. Sendika hakkının ihlal edildiğine ilişkin şikâyetlerinin KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA, OY BİRLİĞİYLE,

2. Sendika hakkına yapılan müdahale nedeniyle Anayasa’nın 51. maddesinin İHLAL EDİLMEDİĞİNE, Serruh KALELİ’nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde bırakılmasına, OY BİRLİĞİYLE,

25/3/2015 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY

Başvuru konusu iddialar:

Üyesi olduğu sendikanın aldığı iş bırakma eylem kararına uyarak katıldığı eylem sonrası çalıştığı kurum tarafından kendisine verilen kınama disiplin cezasının iptali için açtığı idari dava ve karar düzeltme isteminin reddinin sözleşmenin 11. maddesini ihlal ettiğini ileri sürerek 17.09.2013 tarihinde mahkememize başvurmuştur.

Değerlendirme:

1- Şikayetler Mahkememizce Anayasa’nın 51. maddesi kapsamında incelemeye alınmış, açıkça dayanaktan yoksun olmayan başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar vermiştir.

2- Mahkememizce, iddianın esas yönünden yapılan incelemesinde;

Başvurucunun cezalandırılmasını sendika hakkına yapılmış bir müdahale olduğu, müdahalenin kanunilik ve meşruluk ilkelerini taşıdığı, sendika hakkının mutlak olmayıp sınırlamalara tabi tutulabileceği, bunun Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük kriterleri ile denetleneceğini, dava konusu disiplin cezasının olayların bütününde incelendiğini, sendikal faaliyet kapsamında işe gelmemenin mazeret izni olarak sayılacağı yönündeki Türk hukukunda yerleşik hale gelmiş içtihatların varlığına vurgu yapılmasına rağmen, idare ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuatında bulunmadığı belirtilmiş ise de yargısal içtihatların hizmet ettiği ifade, örgütlenme ve sendikal özgürlüklerin gelişmesinin demokratik temelli toplumlarda engellememe yönündeki işlevinin kararda dikkate alınmadığı görülmektedir.

Başvurucunun çalıştığı ulaşım sektörü (TCDD) nin toplumsal ekonomide ağırlıklı bir yere sahip olduğu bu nedenle gerekliliği tartışılmaz bu alanda sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirebileceği, mahkeme kabulünün de bu yönde olduğu iş bırakma eylemi ile iptal edilen satırlar yönünden tren yolcularının mağduriyetlerine sebep olunmasının bireysel ve toplumsal hayatı derin ve doğrudan etkilediği, bu nedenle verilen cezanın demokratik toplumda gerekli ve ölçülü olduğu düşünceleri ile sendika hakkının ihlal edilmediğine oy çokluğu ile karar verilmiştir.

3- Başvurucu TCDD 6. Bölge Müdürlüğü Akçakale ilçesi istasyonunda tren teşkil memuru olarak çalışmaktadır (kendilerine makasçı da denmektedir).

4- Hakkında düzenlenen disiplin cezasının gerekçesi, mevzuatlarda yazılı görevleri haklı sebep olmaksızın yerine getirmemek, uygulanması zorunlu işleri yapmamakla demiryolu ulaşım hizmetlerinin aksamasına ve kişilerin seyahat özgürlüklerinin önemli ölçüde engellenmesine sebebiyet vermek şeklindedir.

5- Başvurucunun da katıldığı eylemin ile 6.bölge Müdürlüğü’nün merkez büro, yol, hareket ve tesisler müdürlükleri işyerlerinde çalışanlarından 253 personelin 15.12.2009 günü gece saat 12:00 den sonra görev yerlerine gelmeyerek ya da görev kabul etmeyerek faaliyetleri aksattığı bir aksiyon olduğu anlaşılmaktadır.

6- Bu eylem ile bir çok tren seferi personel temin edilememesi nedeniyle iptal edilmiş yani organize edilememiş, bir kısım yolcu trenlerinin merkez gar ve istasyonlarda bırakılıp devamı temin edilememiş ise de trenlerdeki yolcular otobüslerle varış yerlerine ulaştırıldıkları mahkeme kararında ifade edilmektedir.

7- Mahkeme kararında yer alan mevzuat hükümlerine aykırı hareketin ulaşım hizmetlerinin aksamasına sebep olması, cezalandırmanın hukuka uygunluğunun tek gerekçesi olmuş, sendikal hakkın anayasal, İLO Sözleşmeleri ya da AİHS kapsamında nitelikli bir değerlendirilmesi yapılmamış eylemin bütününe bakıp sendikal faaliyet olmadığı kararı verildiği anlaşılmaktadır.

8- Sendikacılık emeğin hak ve çıkarlarının sermayeye karşı kurumsal bir yapı ile korunmasıdır. Günümüzde tüm demokratik hukuk sistemlerinde memurların örgütlenme özgürlüğü ve sendika hakkının varlığı tartışmasız bir anayasal haktır.

9- 1961 Anayasasının 46. madde ile “tüm çalışanlar” için güvenceye alınan sendika hakkı kamu görevlileri için bu alanın düzenlenmesini kanuna bırakmış, 1982 Anayasasınca 51. madde ile sendikal hakları işçiler ile sınırlı tutmuş iken anayasanın 53. maddesine 2010 yılında eklenen bir fıkra ile memurlarında toplu sözleşme yapma hakkına kavuşmuş olduğu görülmektedir.

10- 1948 yılında kabul edilen 87 sayılı sendika özgürlüğü ve sendikalaşma hakkının korunması sözleşme ile 1978 de kabul edilen kamu hizmetinde örgütlenme hakkına ilişkin sözleşme, kamu görevlilerinin sendikaya üye olma özgürlüklerini ve sağlanan güvencelerden ne şekilde yararlanacaklarını, hakların sınırlandırma ölçütlerini belirlerken, AİHS’nin 11. maddesi de ayrım yapmaksızın herkese sendika kurma, üye olma ve ancak gerektiğinde hakların sınırlama sebeplerini saymaktadır.

Sendika hakkı sınırlanabilecekler görevler içinde silahlı kuvvetler, emniyet personeli ile devlet idaresi mensupları sayılmış ise de, AİHM devletin idare mekanizması ile alakalı olmayan memurlara devletin idare mekanizması görevlileri olarak muamele edilemeyeceği ve sendikal haklarına kısıtlama getirilmemesini içtihat etmiştir (Demir ve Baykara /Türkiye B.No: 34503/93. Prg.97).

11- İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 23. maddesi, herkesin çalışma, işini seçme, adaletli koşullarda çalışma, işsizliğe karşı korunma, çıkarlarını koruma için sendika kurma ve üye olma hakkının varlığına işaret etmiş ve bu özgürlüğün, kurma, üye olma, ayrılma yanında bireysel olarak sendikal faaliyetlerde bulunma konusunda ki serbestiyeyi de kapsadığı açıktır.

12- Bu halde, sendika özgürlüğünü korumayan, gelişmesine fırsat tanımayan, işlevsiz kılacak tüm müdahalelerin sınırlama-özgürlük dengesini korumadığı ve tanınmış güvenceleri göz ardı ettiği takdirde hakkın ihlaline sebep olacağının kabulü gerecektir.

13- Türkiye tarafından 1989 yılında imzalanıp onaylanan ve yayımı ile iç hukukta bağlayıcılık kazanan Avrupa Sosyal Şartı kamu görevlileri dahil, hiçbir yönden ayrım gözetilmeksizin tüm bağımlı çalışanların sendika hakkına sahip olması gerektiğini, ulusal mevzuatın bu özgürlüğü zedelememesini veya zedeleyici biçimde uygulamamasını taraf devletlerin taahhüt ettiğini söylemektedir.

14- Sosyal Şartın 5. maddesi sendika konusunda kısıtlayıcı düzenlemelerin sadece polis ve silahlı kuvvetler üyeleri için tanındığını ifade etmektedir. Dosyamız çalışanı başvurucu ise, birleşik taşımacılık çalışanları sendikası üyesi ve kamu emekçileri sendikaları konfederasyonu (Kamusen)çağrısı ile hareket eden bir ulaştırma sektör görevlisi olduğuna dikkat çekmek gerekir.

15- Örgütlenme özgürlüğü ve bu özgürlüğün özel bir görünümü olan sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma hakkı demokratik toplumun temel değerleri arasında yer alır. Bireylerin sosyal, kültürel, dinsel ve ekonomik alanlardaki görüşlerini daha etkin bir şekilde kamuoyuna duyurma bu alanlardaki amaçlarını gerçekleştirmek için güçlerini birleştirme ve ortak faaliyette bulunma hakkını koruyan örgütlenme özgürlüğü aynı zamanda demokrasinin vazgeçilmez koşulu olan açık toplumun güvencelerinden birisini oluşturur. Sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma hakkı örgütlenme özgürlüğünün özel bir görünümü olup çalışanların ekonomik, sosyal ve kültürel haklarının korunmasına hizmet eder.

16- Anayasa’nın 51-54. maddeleri arasında güvence altına alınan sendikal haklar, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 11. maddesi kapsamında koruma altına alınmıştır. AİHM sendika hakkını ve buna bağlı olarak grev hakkını Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87 numaralı ILO Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartının düzenlemelerini dikkate alarak yorumlamakta ve grev hakkını sendika hakkının ayrılmaz bir parçası olarak nitelemektedir (Demir ve Baykara/Türkiye, B.No: 34503/97, 12/11/2008; Enerji Yapı Yol Sen/Türkiye, B.No: 68959/01, 21/4/2009).

17- Anayasa Mahkemesi 2013/8463 sayılı bireysel başvuruya ilişkin 18/9/2014 tarihli ve Ebru ASLAN 2013/8464 sayılı bireysel başvuruya ilişkin 30/12/2014 tarihli kararlarında bu hakkın kapsamını açıklamış ve sendikal faaliyete katılması nedeniyle başvuruculara mazeretsiz olarak göreve gelmediği gerekçesiyle disiplin yaptırımı uygulanmasını Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlali olarak nitelendirmiştir. Mahkeme bu yaklaşımını 6/1/2015 tarih ve 2013/8516 kararında da sürdürmüş, yirmiden fazla başvuruda da aynı hususu anayasal hak ihlali olarak nitelendirmiştir.

18- Buna rağmen mahkeme çoğunluğu, aynı konuya ilişkin bu başvuruda farklı bir sonuca ulaşmış ve sendikal faaliyete katıldığı için başvurucuya uygulanan disiplin yaptırımının ölçülü olduğu ve başvurucunun sendika hakkını ihlal etmediğine karar verilmiştir. Bu kararda da yukarıda atıf yapılan kararlardaki ilkeler tekrarlanmakla birlikte ulaşılan farklı sonucun gerekçesinin yeterince açıklandığı söylenemez. Kararın 65. paragrafında demokratik bir toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet veya başka bazı sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilebileceği ve ilk derece mahkemesinde davanın görülmesi sırasında başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunduğunun ileri sürüldüğü belirtilmektedir. Kararın 66. ve devamı paragraflarında eylem nedeniyle demiryolu ulaşımında yaşanan aksaklıkların açıklandığı buna bağlı olarak uygulanan yaptırımın ölçülü olduğu sonucuna ulaşıldığı dikkate alındığında Mahkeme çoğunluğunun da başvurucuyu özel sınırlamaya tabi kamu görevlileri kategorisi içinde değerlendirdiği anlaşılmaktadır.

19- Ne var ki, önceki açık kararlardan farklı bir sonuca ulaşan çoğunluğun farklı sonuca ulaşma nedenini açık bir şekilde ortaya koyması mahkeme kararlarının istikrarı ve hukuki öngörülebilirliğin gereğidir. Mahkeme kararlarının meşruiyeti, kararların istikrarına ve gerekçelerinin açıklığına dayanır. Bireyler açısından hukuki öngörülebilirlik ancak bu şekilde sağlanabilir.

20- Diğer taraftan bazı yaşamsal alanlarda faaliyet gösteren kamu görevlilerinin sendikal faaliyetlerine kanunla sınırlamalar getirilmesi gerekli ise de, ulaşım sektörünün ve demiryolu ulaşımının ülke ekonomisi ve bireylerin güncel yaşamları açısından taşıdığı öneme vurgu yapmak otomatik olarak bu sektörde çalışan tüm bireylerin sendikal haklarına yönelik kısıtlama getirilebileceği ve faaliyetlere katılanlara uygulanan yaptırımın ölçülü olduğu sonucunu doğurmamalıdır. Öncelikle ulaştırma sektöründe görev yapan bazı görevlilerin faaliyetlerini aksatması yaşamsal sonuçlar doğurabilirse de bunların neler olduğu kanunla açık bir şekilde düzenlenmeli ve bireylerin hakları ile kamunun menfaati arasında makul bir denge kurmak için alınabilecek alternatif tedbirler belirlenmelidir. İkinci olarak, uygulanan yaptırımın ölçülülüğünden söz edebilmek için, demokratik bir toplumda böyle bir yaptırım uygulamayı zorlayan bir toplumsal ihtiyacın varlığı gösterilmelidir.

21- Anayasa Mahkememizin 18.10.2012 tarih ve 6356 sayılı sendikalar ve toplu iş sözleşmesi kanununun bazı maddelerinin iptali için önüne gelen davada 22.10.2014 tarihli ve 2014/161 sayılı kararında yasanın grev ve lokavt yasakları başlıklı 62.maddesinin 1nolu fıkrasında yer alan şehir içi toplu taşıma hizmetlerinde grev lokavt yapılmasını yasaklayan kuralın İPTALİNE karar verdiğinin de bu dosya kapsamında dikkate alınması zorunludur.

22- Somut olayda başvurucu tren teşkil memuru olarak görev yapmaktadır (3.Prg.). Temel işlevleri trenlerin güvenli bir şekilde istasyona giriş ve çıkışını sağlamak olan tren teşkil memurlarının sendikal haklarının özel olarak kısıtlanacağına ilişkin bir yasal düzenleme bulunmamaktadır. Nitekim benzer bir olayda AİHM, 11. maddenin 1. paragrafının herkesin bir sendikaya üye olma ve çıkarlarını koruma hakkını güvence altına aldığını, devlet memurlarının doğrudan bu haktan mahrum bırakılmadığını vurguladıktan sonra ordu, emniyet ve diğer sektörler gibi bazı sektörlerde görev yapan devlet memurlarının, sendikal faaliyetlerine sınırlamalar getirilmesinin mümkün olduğunu hatırlatmış ancak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda elektrik mühendisi olarak görev yapan başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır (bkz. Karaçay/Türkiye, B. No:6615/03, 27/3/2007).

23- Diğer taraftan başvurucunun üyesi olduğu sendika 12/12/2009 tarihinde eylem kararı almış ve bunu kamuoyuna duyurmuştur. Söz konusu eylem ise 16/12/2009 tarihinde gerçekleştirilmiştir. İdarenin eyleme katılacak görevlileri tespit etmek ve aksaklıkları mümkün olduğunca önlemek için tedbir alacak zamanı olmadığı söylenemez. Kaldı ki sendikal eylemin amacı sorunlara dikkat çekmek, bu yönde kamuoyu oluşturmak ve sorunların çözümü için baskı uygulamaktır. Bu nedenle her eylemin belli ekonomik ve sosyal sonuçlarının olması kaçınılmazdır. Burada önemli olan bireyin hakkı ile kamunun menfaatleri arasında makul bir denge kurmaktır. Bu çerçeveden değerlendirildiğinde eylemden önceden haberdar olan idarenin eylemin olumsuz etkilerini minimuma indirmek için gerekli tedbirleri alma konusunda yeterli imkânı olduğu gözetilmeden (nitekim eylem nedeniyle seyahatleri aksayan tüm yolcular otobüslerle varış noktalarına ulaştırıldıkları da düşünüldüğünde) uygulanan disiplin yaptırımının ölçülü olduğu yönündeki çoğunluk görüşüne katılmak mümkün olmamıştır.