I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, denetim faaliyeti sonucu tespit edilen kamu zararının Sayıştay tarafından, harcama yetkilisi olan başvurucudan tazmin edilmesine hükmedilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 10/6/2016 tarihinde yapılmıştır.

3. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

4. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir. Bakanlık görüş bildirmemiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

6. Başvuru formu ve ekleri ile dava dosyasında yer aldığı şekliyle olaylar özetle şöyledir:

7. Başvurucu 2010 ve 2011 yılları arasında Kocaeli Büyükşehir Belediyesi Başkanlığında (Büyükşehir Belediyesi) daire başkanı olarak görev yapmış ve daha sonra emekli olmuştur.

8. Başvurucunun görev yaptığı dönemde Büyükşehir Belediyesi ile Belediye ve Mahalli İdareler Çalışanları Birliği Sendikası (Sendika) arasında Sosyal Denge Sözleşmesi (Sözleşme) akdedilmiştir. Bahse konu Sözleşme'nin 13. maddesinde sendika üyesi çalışanlara sosyal denge yardımı adı altında yapılacak ek ödemenin hangi dönemlerde ve ne miktarda yapılacağı açıkça düzenlenmiştir.

9. Büyükşehir Belediyesinin 2010 yılına ilişkin hesaplarının denetiminde Sayıştay denetçileri sosyal denge yardımı adı altında yapılan ödemelerden gelir vergisi kesintisi yapılmadığı tespitiyle kamu zararına sebep olunduğu iddiasını sorgu konusu yapmıştır. Büyükşehir Belediyesi sorumlularından gelen yazılı savunmaların ardından denetçilerce düzenlenen yargılamaya esas raporda zararın ilgililerden tazmini talep edilmiştir.

10. Sayıştay 6. Dairesi (Daire) 22/7/2013 tarihi kararı ile, taraflar arasında akdedilen Sözleşmeye dayalı olarak görevli personele sosyal denge yardımı adı altında yapılan ödemelerden 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu hükümleri uyarınca gelir vergisi kesintisi yapılmaması nedeniyle oluşan 13.775,70 TL kamu zararının aralarında başvurucunun da bulunduğu sorumlulardan tazminine karar vermiştir.

11. Başvurucu anılan kararı temyiz etmiştir. Sayıştay Temyiz Kurulu (Kurul)21/4/2015 tarihinde Daire kararını tasdik etmiştir. Kurul söz konusu kararda, sosyal denge yardımı adı altında yapılan ödemelerin 193 sayılı Kanun'a göre ücret niteliğinde gelir vergisine tabi olduğu tespitinde bulunmuştur. Kurul ayrıca 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 6289 sayılı Kanun'un 30. maddesiyle eklenen geçici 14. maddesinin ek ödemelerden yapılacak kesintilere ilişkin bir hüküm içermediği ve dolayısıyla bu ödemelerden gelir vergisi kesintisi yapılması gerektiği tespitinde de bulunmuştur.

12. Başvurucu Kurulun bu kararına karşı karar düzeltme isteğinde bulunmuştur. Kurul 1/3/2016 tarihinde temyiz incelemesindeki gerekçesini tekrar ederek isteği reddetmiştir.

13. Nihai karar 18/5/2016 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu 10/6/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Ulusal Hukuk

14. 3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun "Sayıştayın görevleri" kenar başlıklı 5. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"(1) Sayıştay;

a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.

c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.

..."

15. 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu'nun "Harcama talimatı ve sorumluluk" kenar başlıklı 32. maddesi şöyledir:

"Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur."

16. 4688 sayılı Kanun'un geçici 14. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.''

17. 193 sayılı Kanun'un 94. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Kamu idare ve müesseseleri, iktisadi kamu müesseseleri, sair kurumlar, ticaret şirketleri, iş ortaklıkları, dernekler, vakıflar, dernek ve vakıfların iktisadi işletmeleri, kooperatifler, yatırım fonu yönetenler, gerçek gelirlerini beyan etmeye mecbur olan ticaret ve serbest meslek erbabı, zirai kazançlarını bilanço veya zırai işletme hesabı esasına göre tespit eden çiftçiler aşağıdaki bentlerde sayılan ödemeleri (avans olarak ödenenler dahil) nakden veya hesaben yaptıkları sırada, istihkak sahiplerinin gelir vergilerine mahsuben tevkifat yapmaya mecburdurlar.

1. Hizmet erbabına ödenen ücretler ile 61 inci maddede yazılı olup ücret sayılan edemelerden (istisnadan faydalananlar hariç), 103 ve 104 üncü maddelere göre,...''

B. Yargı Kararları

18. Danıştay Üçüncü Dairesinin 8/4/2015 tarihli ve E.2014/1405, K.2015/1894 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"Davacı tarafından, üyelerine ödenen sosyal denge tazminatından gelir vergisi kesintisi yapılmaması ve yapılan kesintilerin iadesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işleme karşı dava açılmıştır. Diyarbakır Vergi Mahkemesi 20/1/2014 gün ve E:2014/48 K:2014/69 sayılı kararıyla; gelir vergisi kesintilerini yapan davalı idarenin davacının vergilendirme işlemi ile ilgili başvurusu hakkında işlem tesis etmeye yetkili olmadığı, bu konuda yetkili merci olan Diyarbakır Vergi Dairesi Başkanlığı ya da Gelir İdaresi Başkanlığına yapılacak başvuru sonucuna göre dava açılması gerektiği, kesinti yapılıp yapılmaması hususunda bir yetki ve görevi bulunmayan yetkisiz kuruma yapılan başvurusu üzerine oluşan işlemin vergisel anlamda davacı sendika üyelerinin hukuki durumlarını etkileyen, idari davaya konu edilecek nitelikte kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir. Davacı tarafından, vergisel anlamda sendika üyelerinin hukuki durumlarını etkileyen ret işleminin dava konusu edilebilecek bir işlem olduğu, sosyal denge tazminatı ödemeleri üzerinden damga vergisi hariç hiç bir vergi ve kesinti yapılmaması gerektiği ileri sürülerek kararın bozulması istenmiştir.

...

Dayandığı hukuki ve kanuni nedenlerle gerekçesi yukarıda açıklanan Vergi Mahkemesi kararı, aynı gerekçe ve nedenlerle Dairemizce de uygun görülmüş olup, temyiz istemine ilişkin dilekçede ileri sürülen iddialar sözü geçen kararın bozulmasını sağlayacak durumda bulunmadığından, temyiz isteminin reddine ve kararın onanmasına [karar verildi].

19. Danıştay Sekizinci Dairesinin 13/3/2002 tarihli ve E.2001/2261, K.2002/1442 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"Anayasanın 125. maddesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargıyolununaçıkolduğu,160/1.maddesinde, Sayıştay'ın kesin hükümleri hakkında ilgililerin yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde birkereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunulabileceği, bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamayacağı hükümlerineyer verilmiştir.

Anayasanın 160/1. maddesinde idari yargı yoluna başvurulamayacağı öngörülen kararlar, Sayıştayca ilgilileri hakkında hesap yargılaması sonucu verilen tazmin ya da beraat kararlarıdır.''

V. İNCELEME VE GEREKÇE

20.Mahkemenin 13/6/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

21. Başvurucu, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 15. maddesi uyarınca personele sosyal denge tazminatı ödendiğini ve bu ödemelerden gelir vergisi stopajı yapılmaması nedeniyle Sayıştay tarafından hakkında tazmin hükmü verildiğini belirtmiştir. Başvurucu tazmin hükmünün, kamu görevlilerine yapılan ek ödemeye dayalı ve onu temel alan bir yargılama faaliyeti olup 4688 sayılı Kanun'un geçici 14. maddesi uyarınca Sayıştayın bu hususta yargılama yapma yetkisinin bulunmadığını ileri sürmüştür.

22. Başvurucu ayrıca Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) sözleşmelerine göre tarafların serbest iradeleri ile imzaladıkları sözleşme hükümlerine uymak zorunda olduklarını, bu kapsamda taraflar arasındaki Sözleşme'de gelir vergisi kesileceğine dair bir hüküm bulunmadığından sözleşmede yer almayan bir konuda kesinti yapılmasının hukuka ve ILO sözleşmelerine aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

23. Başvurucu, sosyal denge ödemelerinden gelir vergisi kesintisi yapılmasının aynı zamanda Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na da aykırı olduğunu belirterek hakkında tazmin hükmü verilmesinin Anayasa'nın 5., 11., 35., 36., 49. ve 55. maddelerinde güvence altına alınan haklarını ihlal ettiğini ileri sürmüştür.

B. Değerlendirme

24. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu, mülkiyet hakkının yanında adil yargılanma hakkı başta olmak üzere Anayasa'da güvence altına alınan başkaca hak ve ilkelerin ihlal edildiğini ileri sürmüşse de iddialarının özü, harcama yetkilisi olarak kamunun uğramış olduğu zarardan sorumlu tutulmasına dair Sayıştay kararına yöneliktir. İlgili Sayıştay kararı ile başvurucu bir miktar parayı ödemekle yüz yüze kalacağından iddiaları bir bütün olarak mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmiştir.

25. Yargısal faaliyetin en önemli unsuru, bir hukuki uyuşmazlığın tüm yönleriyle esastan çözümlenerek karara bağlanması ve bu kararın kesin hüküm niteliği taşımasıdır. Kesin hüküm, davanın tarafları arasındaki hukuki ilişkinin, bütün bir gelecek için kesin olarak tespiti veya düzenlenmesi ve aynı davanın hükmün kesinleşmesinden sonra yeniden açılamamasıdır. Sayıştay; sorumluların hesap ve işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı, hukuka aykırı ise kamu zararı doğurup doğurmadığı ve hukuka aykırı mali işlem ile kamu zararı arasında illiyet bağı bulunup bulunmadığı yolunda 6085 sayılı Kanun'da öngörülen yargılama usullerini izleyerek bir inceleme yaptıktan sonra her üç koşulun da gerçekleşmesi durumunda kamu zararının hesap sorumlusundan tazminine karar vermektedir (AYM,E.2012/102, K.2012/207, 27/12/2012).

26. Sayıştayın tazmin kararı vermesi, hukuka aykırılığın müeyyidesidir. Anayasa'nın 160. maddesinin birinci fıkrasında, Sayıştayın bu kararının kesin hüküm niteliğinde olduğunun açıkça belirtilmesi ve bu karara karşı herhangi bir hukuksal yola başvurma yolunun öngörülmemiş olması, Sayıştay kararının yargısal anlamda kesin hüküm niteliğinde olduğunu göstermektedir (AYM, E.2012/102, K.2012/207, 27/12/2012; Anayasa Mahkemesinin aynı yöndeki diğer kararları için ayrıca bkz. AYM, E.2011/21, K.2013/36, 28/2/2013; E.2011/142, K.2013/52, 3/4/2013; E.2014/172, K.2014/170, 13/11/2014).

27. Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Hakkında verilen tazmin kararı uyarınca başvurucunun tahsiline karar verilen vergi miktarı kadar bir parayı ödemek zorunda kaldığı açık olup Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkının konusuna giren bir mülk olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır.

28. Anayasa Mahkemesinin kararlarında vergi ve benzeri yükümlülükler ile sosyal güvenlik prim ve katkılarını belirlemeye, değiştirmeye ve ödenmesini güvence altına almaya yönelik müdahalelerin -taşıdıkları amaçlar dikkate alındığında- devletin mülkiyetin kamu yararına kullanımını kontrol veya düzenlenmesi yetkisi kapsamında incelenmesi gerektiği kabul edilmiştir (Arif Sarıgül, B. No: 2013/8324, 23/2/2016, § 50; Narsan Plastik San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2013/6842, 20/4/2016, § 71). Somut olayda da sendika üyesi çalışanlara sosyal denge yardımı adı altında yapılan ödemelerden gelir vergisi kesintisi yapılmaması nedeniyle bu hatadan sorumlu kabul edilen başvurucunun kamunun zararını tazmin etmesine karar verilmiştir. Buna göre başvurucudan kamu zararının tazmin edilmesinin mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır. Diğer taraftan müdahalenin amacı da gözetildiğinde mülkiyetin kamu yararına kullanımının kontrolü veya düzenlenmesine ilişkin kural çerçevesinde incelenmesi gerekir.

29. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir(Recep Tarhan ve Afife Tarhan,B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 62).

30. Büyükşehir Belediyesinde çalışan personele Sözleşme uyarınca yapılan ödemelerin gelir vergisine tabi olduğu ve harcama yetkilisi olarak başvurucunun bu ödemelerden kesinti yapmaması nedeniyle 5018 sayılı Kanun'un 33. maddesi uyarınca tazmin sorumluğunun bulunduğu görüldüğünden, yapılan müdahalenin kanunilik unsurunu taşıdığı anlaşılmıştır.

31. Vergi borçlarının ödenmesi için tedbirlerin alınmasında ve bu kapsamda gerekli ve uygun araçların seçilmesinde kanun koyucunun geniş bir takdir yetkisi bulunmaktadır. Kişilerin kamuya olan borçlarının tahsili için yasal düzenlemeler yapılmış olup başvuruya konu olay açısından başvurucunun personelin ücret gelirinden vergi kesintisi yapmaması nedeniyle oluşan kamu zararının ödenmesinden sorumlu tutulmasında kamu yararı olduğu ve müdahalenin bu yönüyle meşru bir amacının bulunduğu tartışmasızdır.

32. Mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanuni olması ve kamu yararına dayalı meşru bir amacının bulunması yeterli olmayıp ayrıca müdahalenin ölçülü olması da gerekmektedir. Hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülen ölçülülük ilkesi uyarınca mülkiyet hakkının sınırlandırılması suretiyle elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin sağlanması zorunludur. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak olağan dışı ve aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır.

33. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik, öngörülen müdahalenin, ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını; gereklilik, ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, “orantılılık” ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2016/46, K.2016/178,23/11/2016, § 12; AYM, E.2015/40, K.2016/5, 28/1/2016, § 10).

34. Somut olayda başvurucu öncelikle sosyal denge tazminatı adı altında personele yapılan ödemelerin gelir vergisine tabi olmadığını ileri sürmektedir. Sayıştay ise personele yapılan bu ek ödemelerin ücret niteliğinde olduğunu ve dolayısıyla 193 sayılı Kanun uyarınca gelir vergisine tabi olduğunu gerekçeli kararlarında açıkça belirtmiştir. Öte yandan aynı ödemelerin gelir vergisine tabi olduğu Danıştay tarafından da kabul edilmektedir (bkz. § 18).

35. Başvurucu ikinci olarak 4688 sayılı Kanun'un geçici 14. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bu kanun kapsamında yapılan ödemelerin affedildiğini, dolayısıyla bu ödemelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların Sayıştay tarafından mali yargı konusu yapılamayacağını ileri sürmektedir. Sayıştay yaptığı değerlendirmede, yapılan ödemelerin iadesinin söz konusu olmadığı, uyuşmazlığın bu ödemeler nedeniyle kaynağında kesilmesi gereken gelir vergisine ilişkin olduğu ve 4688 sayılı Kanun ile vergi mevzuatında bu ödemeleri vergiden istisna tutan bir hükmün bulunmadığı sonucuna varmıştır.

36. Başvurucu kanunen yerine getirmek zorunda olduğu bir görevi yapmaması sebebiyle oluşan kamu zararından sorumlu tutulmuştur. Başvurucunun bu sorumluluğu ilgili kanun hükümlerine göre Sayıştay tarafından tespit edilmiş, başvurucu Sayıştay tarafından yapılan yargılamada itirazlarını serbestçe ileri sürme imkânını elde etmiştir. Bunun yanında yargısal makamların kararlarının makul bir değerlendirme içermediği veya keyfî olduğu da başvurucu tarafından ortaya konulamamıştır.

37. Başvurucunun tazmin etmekle yükümlü tutulduğu miktar nedeniyle ödeme yapılan personele rücu etme imkânının bulunduğu ve bu bağlamda Anayasa'nın 35. maddesinde öngörülen güvencelerin de sağlandığı gözetildiğinde müdahalenin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklemediği değerlendirilmiştir. Buna göre başvurucunun mülkiyet hakkının korunması ile müdahalenin kamu yararı arasında olması gereken adil denge bozulmamış olup mülkiyet hakkına yapılan müdahale ölçülüdür. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyet hakkının ihlal edilmediği açıktır.

38. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 48. maddesinin (2) numaralı fıkrasında açıkça dayanaktan yoksun başvuruların Anayasa Mahkemesince kabul edilemezliğine karar verilebileceği belirtilmiştir. Bu bağlamda başvurucunun ihlal iddialarını kanıtlayamadığı, temel haklara yönelik bir müdahalenin olmadığı veya müdahalenin meşru olduğu açık olan başvurular ile karmaşık veya zorlama şikâyetlerden ibaret başvurular açıkça dayanaktan yoksun kabul edilebilir (Hikmet Balabanoğlu, B. No: 2012/1334, 17/9/2013, § 24).

39. Açıklanan gerekçelerle başvurunun, diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması, nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,

B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 13/6/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.