I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, emekli aylığına ek kadrosuzluk tazminatının iki yıl ödenmesinin ardından ödeme işleminin sehven yapıldığı gerekçesiyle kesilmesi ve ödenen bu meblağın iadesinin istenmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 5/1/2016 tarihinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:

6. Başvurucu; Gülhane Askerî Tıp Fakültesi (GATA) Radyoloji Ana Bilim başkanı olarak tuğamiral rütbesiyle görev yapmakta iken 17/4/2012 tarihinde, rütbede bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekliye ayrılmıştır. Kendi isteğiyle emekliye ayrılan başvurucuya 44 yıl 8 ay 16 günlük çalışma süresi esas alınarak 1. derece 4. kademe üzerinden kadrosuzluk tazminatı uygulanmak suretiyle aylık bağlanmıştır.

7. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı (SGK) 21/3/2014 tarihli işlemle, bulunduğu rütbede dört yıl bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekliye ayrılan başvurucuya kadrosuzluk nedeniyle ödeme yapılmayacağına ve yapılan toplam 12.833,46 TL ödemenin borç olarak kaydedilmesine karar vermiştir. Kaydedilen borç başvurucunun emekli aylığından yapılan kesintilerle taksitler hâlinde tahsil edilmiştir.

8. Başvurucu 29/4/2014 tarihli dilekçesiyle SGK'nın 21/3/2014 tarihli işleminin iptali talebiyle dava açmıştır.

9. Ankara 3. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 27/172015 tarihinde davanın reddine karar vermiştir. Mahkemenin anılan kararında, 27/7/1967 tarihli ve 626 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu'nda bulunduğu rütbede bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekliye ayrılan general ve amirallerin kadrosuzluk tazminatından yararlandırılacaklarına dair bir düzenleme bulunmadığına işaret edilmiştir.

10. Hüküm, başvurucu tarafından temyiz edilmiştir. Danıştay Onbirinci Dairesi 11/9/2015 tarihli kararla ilk derece mahkemesi kararını onamıştır.

11. Nihai karar 14/12/2015 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu 5/1/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Kanun Hükümleri

12. 926 sayılı Kanun'un "Genaral ve amiral miktarları" kenar başlıklı 49. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

f) (Değişik: 9/8/1993 - KHK - 499/9 md.) Bekleme süreleri sonunda terfi ettirilemeyen general ve amiraller emekliye sevk edilirler.

Bunlardan:

I – Bekleme ve görev süresi sonunuda emekliye sevk edilen veya bu süreler içerisinde kendi isteği üzerine emekliye ayrılan orgeneral-oramiraller,

II – Bekleme süresi sonunda, kadrosuzluk sebebiyle terfi ettirilemeyerek emekliye sevk edilen general ve amiraller,

III – Bu maddenin (d) bendi gereğince aynı rütbede hizmete devam ettirilerek kadrosuzluk nedeniyle, bir üst rütbeye terfi ettirilmeyip emekliye sevk edilen general ve amiraller,

IV – 47 nci maddenin (f) bendine göre korgeneral-koramiralliğe yükselemeyen ve bekleme süresi sonunda emekliye sevk edilen tümgeneral-tümamiraller,

V – Yaş haddinden emekliye ayrılan general-amiral ve albaylar ile,

VI – Kadrosuzluk nedeniyle yaş haddinden önce emekliye sevk edilen albay, yarbay, binbaşı ve yüzbaşılara,

emekliye sevk edildikleri tarihi takip eden aybaşından itibaren, orgeneral aylığının (ek gösterge dahil); yüzbaşılara % 30'u, binbaşılara % 50'si, yarbaylara % 55'i, albaylara % 70'i, tuğgeneral-tuğamirallere %75'i, tümgeneral-tümamirallere %80'i, korgeneral-koramirallere % 90'ı, orgeneral-oramirallere % 100'ü oranında kadrosuzluk tazminatı rütbelerinin ve makamının yaş haddinden az olmamak üzere 65 yaşına kadar olan sürede Emekli Sandığınca ödenir. Ancak bu suretle verilecek emekli aylığı ve kadrosuzluk tazminatının toplamı, Silahlı Kuvvetlerde görevli aynı rütbedeki bütün emsalinden en az istihkak, tazminat ve aylık alanın eline geçenden fazla olamaz.”

13.926 sayılı Kanun'un geçici 30. maddesi şöyledir:

 “Bu Kanunun ek 5 inci maddesi kapsamında kadrosuzluk tazminatı almaya hak kazanmış olanlar hariç olmak üzere, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre emeklilik hakkını elde etmiş olan kıdemli albaylardan kendi isteği ile emekli olanlara da yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar, 49 uncu maddenin (f) bendi esaslarına göre kadrosuzluk tazminatı ödenir.''

14. 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 96. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:

 “Kurumca işverenlere, sigortalılara, isteğe bağlı sigortalılara gelir veya aylık almakta olanlara ve bunların hak sahiplerine, genel sağlık sigortalılarına ve bunların bakmakla yükümlü olduğu kişilere, fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit edilen bu Kanun kapsamındaki her türlü ödemeler;

...

b) Kurumun hatalı işlemlerinden kaynaklanmışsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık sürede yapılan ödemeler toplamı, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten itibaren yirmidört ay içinde yapılacak ödemelerde faizsiz, yirmidört aylık sürenin dolduğu tarihten sonra yapılacak ödemelerde ise bu süre sonundan,(1)

itibaren hesaplanacak olan kanunî faizi ile birlikte, ilgililerin Kurumdan alacağı varsa bu alacaklarından mahsup edilir, alacakları yoksa genel hükümlere göre geri alınır.

...

Yersiz ödemenin gelir ve aylıklardan kesilmesinde, kesintinin başlayacağı ödeme dönemi başı itibarıyla kanunî faizi ile birlikte hesaplanan borç tutarı, gelir ve aylıktan % 25 oranında kesilmek suretiyle uygulanır.''

B. Uluslararası Hukuk

15. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesinin kural olarak mülkiyeti edinme hakkını içermediğini kabul etmektedir (Stec ve diğerleri/Birleşik Krallık [BD], B. No: 65731/01-65900/01, 12/4/2006, § 53). Bununla birlikte AİHM, modern demokratik devletlerde birçok bireyin yaşamlarını sürdürebilmek için hayatlarının tamamı ya da bir bölümünde sosyal güvenlik ve sosyal yardım ödemelerine bağımlı olduklarını belirtmektedir. AİHM bu sebeple birçok hukuk sisteminin bireylerin belli bir derecede belirlilik ve güvenliğe ihtiyaç duyduklarını kabul ederek onlara birtakım imkânlar sağladığını ve bu çerçevede, öngörülen bazı koşulların yerine getirilmesi şartıyla bu bireylere çeşitli ödemeler yapılması yolunda hak tanıyan düzenlemelere yer verdiğini hatırlatmaktadır. AİHM bu bağlamda -ister önceden kişilerin katkı yapma şartına bağlı olsun ister olmasın- iç hukuka göre sosyal yardım alma hakkının bulunduğu durumlarda bu ekonomik menfaatlerin 1 No.lu ek Protokol'ün 1. maddesi kapsamında olduğu sonucuna varmıştır (Moskal/Polonya, B. No: 10373/05, 15/9/2009, §§ 38, 39).

16. AİHM'e göre mülkiyet hakkına konu bir menfaatin sonradan ortadan kaldırılması, en azından ortadan kaldırıldığı ana kadar bu menfaatin Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesi kapsamında mülk olarak değerlendirilmesini engellemez (Beyeler/İtalya, B. No: 33202/96, 5/1/2000, § 105). Öte yandan AİHM, uyuşmazlık konusu menfaate hak kazanmanın şarta bağlandığı, ancak bu şartın yerine getirilmediği durumlarda ise söz konusu menfaatin Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesi anlamında mülk olarak değerlendirilemeyeceği görüşündedir (Lihtenştayn Prensi Hans-Adam II/Almanya [BD], B. No: 42527/98, 12/7/2011, §§ 82-83).

17. AİHM, sosyal güvenlik sisteminin düzenlenmesi ve bu kapsamda hangi yardımların veya ödemelerin yapılacağı ya da ne kadar yapılacağı hususunda devletlerin geniş takdir yetkileri olduğunu kabul etmektedir (Stec ve diğerleri/Birleşik Krallık, § 53). AİHM, sosyal adaletin önemine dikkat çekmekle birlikte bunun kural olarak kamu makamlarının -kendi ihmallerinden kaynaklansa bile- hatalı işlemlerini geri almasına engel teşkil etmeyeceğinin altını çizmektedir. AİHM'e göre aksi karara varılması, haksız zenginleşme yasağına aykırılık oluşturur. Bu durum aynı zamanda sosyal güvenlik sistemine katkı payı ödeyen ve özellikle katkı payı ödedikleri hâlde kanuni koşulları taşımamaları nedeniyle bundan yararlanamayan diğer bireylere haksızlık oluşturur. Son olarak bu durum sınırlı kamu kaynaklarının kamu yararına uygun olmayan alanlara harcanması sonucunu doğurur(Moskal/Polonya, § 73).

18. Öte yandan AİHM'e göre iyi yönetişim ilkesi kamu yararı kapsamında bir konu söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda, uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmesini gerektirir (Beyeler/İtalya, § 120). Bu bağlamda eski bir yanlışlığı düzeltme ihtiyacı, iyi niyetli kişilerin resmî mercilerin meşru işlemleri sonucu kazanılmış haklarına orantısız şekilde müdahale sonucuna da yol açmamalıdır (Pincová ve Pinc/Çek Cumhuriyeti, B. No: 36548/97, 5/11/2002, § 58; Moskal/Polonya, § 73).

V. İNCELEME VE GEREKÇE

19. Mahkemenin 17/4/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

20. Başvurucu; Türk Silahlı Kuvvetlerinde tuğamiral rütbesiyle görev yapmakta iken rütbe bekleme süresi içinde kendi isteğiyle emekliye ayrıldıktan sonra kendisine 15/5/2012 tarihinden itibaren kadrosuzluk tazminatı da dâhil olacak şekilde emekli maaşı bağlandığını, ne var ki SGK'nın 21/3/2014 tarihli karar ile kadrosuzluk tazminatı adı altında yapılan ek ödemeyi iptal edip bu tarihe kadar yapmış olduğu ödemeleri borç çıkardığını belirtmiştir. Başvurucu, tuğamiral rütbesinde bekleme süresini doldurmamış ise de bir önceki albay rütbesinde toplam on üç yılı aşan hizmet süresi nedeniyle bu rütbe için öngörülen kadrosuzluk tazminatının ödenmesi gerektiğini iddia etmiştir. Başvurucu, daha alt bir rütbede bulunan albayların iki yıllık görev süresinden sonra rütbe bekleme süresini doldurmadan kendi istekleriyle dahi olsa emekliliklerinde bu tazminattan yararlandırıldıkları nazara alındığında daha liyakatli olmasına rağmen daha az bir ödeme yapılmasının mülkiyet hakkını ihlal etmesinin yanı sıra hakkaniyet ve eşitlik ilkesine de aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

B. Değerlendirme

21. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu hakkaniyete uygun yargılanma hakkı ile eşitlik ilkesinin de ihlal edildiğini ileri sürmüşse de başvurucunun şikâyetinin özü, kadrosuzluk tazminatının kesilmesi ve ödenen miktarın iadesine ilişkin olup ihlal iddiasının bir bütün olarak mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.

22. Başvurucuya sonradan kesilmekle birlikte bir süre ödenen kadrosuzluk tazminatının mülk teşkil ettiğinde kuşku bulunmamaktadır (benzer yöndeki karar için bkz. Uğur Ziyaretli, B. No: 2014/5724, 15/2/2017, § 44). Başvurucunun kadrosuzluk tazminatı ödemesinin kesilmesinin ve yapılan ödemenin iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin mülkiyet hakkına müdahale oluşturduğu açıktır.

23. Mülkiyet hakkı mutlak olmayıp hakkın sınırlandırılması mümkündür. Ancak Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir(Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 62).

24. Başvurucu 30/8/2011 tarihinde tuğamiralliye nasbedilmiş ve bulunduğu rütbede bekleme süresini doldurmadan 17/4/2012 tarihinde emekliye ayrılmıştır. Anayasa Mahkemesinin kural olarak bireysel başvuru kapsamında bir ödemenin ilgili hukuk kuralları çerçevesinde yapılıp yapılamayacağını belirleme gibi bir görevi bulunmamaktadır. Bu hukuk kurallarını yorumlama görevi açıkça keyfî olmadığı veya bariz bir takdir hatası içermediği sürece derece mahkemelerine aittir. Nitekim başvurucu, aynı iddialarını derece mahkemeleri önünde de dile getirmiştir. Derece mahkemeleri ise 926 sayılı Kanun'un 49. maddesinde söz konusu ödemenin başvurucunun konumunda bulunan kişilere yapılabileceğine dair bir düzenleme olmadığına işaret etmiştir. Nitekim kadrosuzluk tazminatının ödenmesi hususunu düzenleyen 926 sayılı Kanun'un 49. maddesi başvurucu ile aynı hukuki statüde bulunan general ve amirallerin ancak kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayrılmaları hâlinde bu tazminattan yararlanabilecekleri hükmünü içermektedir. Derece mahkemelerinin tespitlerine göre rütbede bekleme süresi dolmadan kendi isteğiyle emekli olan başvurucunun bu tazminatı almasına dayanak teşkil edecek bir kanun hükmü mevcut değildir. Öte yandan başvurucunun anılan tazminatı alması yönünde haklı beklenti oluşturacak nitelikte, yerleşik ve istikrarlı bir içtihat da bulunmamaktadır. Bu durumda söz konusu hukuk kurallarının yorumuna ilişkin derece mahkemelerinin kararlarının keyfî olmadığı açıktır. Dolayısıyla hukuki bir temeli bulunmayan ödemenin kesilmesine ve hatalı olarak yapılan ödemelerin istenmesine yönelik işlemin kanuni bir dayanağının olduğu sonucuna varılmıştır.

25. Kadrosuzluk tazminatının kesilmesi ve yapılan ödemelerin iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin kamu yararı çerçevesinde sosyal güvenlik sisteminin devamlılığını ve sınırlı kamusal kaynakların doğru şekilde harcanmasını gözeten meşru bir amaç taşıdığı sonucuna varılmıştır.

26. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacın gerçekleştirilmesi için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.

27. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127, 22/6/2016, § 18; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).

28. Orantılılık ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır. Müdahalenin orantılılığını değerlendirirken Anayasa Mahkemesi; bir taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini, diğer taraftan da müdahalenin niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate alacaktır (Arif Güven, B. No: 2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60; Osman Ukav, B. No: 2014/12501, 6/7/2017, § 71).

29. Anayasa Mahkemesi haksız yere yapılan sosyal güvenlik ödemelerinin iadesine ilişkin uyuşmazlıkla ilgili bireysel başvuruları daha önce incelemiş ve bu konuda temel ilkeleri ortaya koymuştur (Tevfik Baltacı, B. No: 2013/8074, 9/3/2016; Uğur Ziyaretli). Anayasa Mahkemesi müdahalenin ölçülülüğünün tespitinde yersiz ödeme yapılması biçiminde ortaya çıkan sonuca tarafların katkı derecelerine de bakılması gerektiğini vurgulamış; bu bağlamda tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu, bunların yerine getirilmesinde ihmalkârlık gösterilip gösterilmediği ve ihmalkârlığın varlığının tespiti hâlinde bunun hukuka aykırı sonucun doğmasında bir etkisinin bulunup bulunmadığı hususlarının da gözönünde bulundurulması gerektiğine işaret etmiştir (Uğur Ziyaretli, § 65). Anayasa Mahkemesi ayrıca idarenin hatalı işlemi karşısındaki tutumunun yanında işlemin fark edilmesinde geçen süre, hatalı işlem nedeniyle ödenen paranın tahsil edilmesindeki yöntem, alacağa kanuni faiz gibi yaptırımların öngörülüp görülmediği meselelerinin de önem arz ettiğini ifade etmiştir (Tevfik Baltacı, § 71).

30. General-amiral sınıfına mensup olup bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekli olan başvurucuya kadrosuzluk tazminatı adı altında bir ödeme yapılmasının kanuni bir dayanağı mevcut değildir. Ayrıca emekli aylığı içinde cüzi bir miktar teşkil eden bu ödemenin kesilmesi ya da ödeme yapılmaması başvurucuya özgü olmayıp benzer durumda bulunan kişilere yönelik genel bir uygulama niteliğindedir. Somut olayda 15/5/2012 ile 30/4/2014 tarihleri arasında kadrosuzluk tazminatı adı altında başvurucuya ödenen toplam 12.833,46 TL'nin emekli maaşından taksitler hâlinde yapılan kesintilerle yaklaşık bir yıllık süre içinde tahsil edildiği ve tahsil edilen bu miktarın anaparadan ibaret olup idare tarafından anaparaya faiz işletilmediği anlaşılmıştır.

31. Bu durumda kadrosuzluk tazminatı adı altında yapılan ödemenin kesilerek başvurucunun emekli aylığınınazaltılması ve geriye dönük olarak yapılan ödemelerin tahsil edilmesi yönündeki müdahaleyle başvurucuya şahsi olarak aşırı ve olağan dışı bir külfet yüklenmediği, bu sebeple kamunun yararı ile başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında kurulması gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Buna göre mülkiyet hakkının ihlal edilmediği açıktır.

32. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,

B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 17/4/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.