I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, emeklilerin sendika kuramayacağı gerekçesiyle Emekliler Sendikası isimli örgütlenmenin kapatılmasına karar verilmesi nedeniyle sendika hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.

3. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.

III. OLAY VE OLGULAR

4. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:

5. Başvurucunun temsilcilerinin "Emekliler Sendikası" adı altında sendika kurduklarını bildirmek amacıyla 25/2/2019 tarihinde Ankara Valiliğine (Valilik) dilekçe vermiştir. Başvurucunun dilekçe ekinde yer alan tüzüğünde, sendikanın amacının emeklilerin ekonomik, demokratik, hukuksal ve sosyal hak ve çıkarlarını korumak olduğu belirtilmiştir. Tüzükte; Sosyal Güvenlik Kurumundan emekli, yaşlılık, malullük aylığı alanlar ile ölen emeklinin hak sahibi olan eş ve 15 yaş ve üstü çocuklarının üyeliğe kabul edileceği belirtilmiştir.

6. Valilik 8/4/2019 tarihli yazısında sendika kurmak için "fiilen çalışma" koşulunun gerekli olduğunu, bu kapsamda ilgili kanunlarda belirtilen şartlara ilişkin eksiklerin bir ay içinde giderilmesi gerektiğini belirtmiştir.

7. Başvurucu 9/5/2019 tarihinde Valiliğe sunduğu yazıda, ilgili yasal koşulları sağladığını beyan etmiştir.

8. Valilik 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu ile 18/10/2012 tarihli ve 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu'nun ilgili maddeleri gereğince "Emekliler Sendikası"nın faaliyetinin durdurulması, kanuna aykırılığın veya eksikliğin giderilmesi için 60 günü aşmayan bir süre verilmesi, verilen süre sonunda tüzük ve belgeler kanuna uygun hâle getirilmediği takdirde de sendikanın kapatılmasına karar verilmesini talep ve dava etmiştir.

9. Davanın görüldüğü Ankara 26. İş Mahkemesi 19/7/2019 tarihinde davanın görev yönünden reddine karar vermiştir. Mahkeme; emeklilerin fiilen çalışan koşulunu sağlamaması nedeniyle 4688 ve 6356 sayılı Kanunlar yönünden kurulmuş bir sendikanın bulunmadığını, bu nedenle uyuşmazlığın genel hükümlere göre asliye hukuk mahkemelerinde çözümlenmesi gerektiğini belirtmiştir.

10. Kararın istinaf kanun yoluna götürülmesi üzerine Ankara Bölge Adliye Mahkemesi 5. Hukuk Dairesi 25/12/2019 tarihinde kararın kaldırılmasına ve davanın yeniden görülmesine karar vermiştir.

11. Ankara 26. İş Mahkemesi 25/3/2021 tarihinde davanın kabulü ile sendikanın kapatılmasına karar vermiştir. Gerekçeli kararda davalı sendikanın aktif çalışma hayatı içinde yer almayan emekliler tarafından kurulduğunu, bu nedenle belirtilen kişilerin sendika üyesi ve kurucusu olamayacağını değerlendirmiştir. Kararda; gerek 6356 sayılı Kanun, gerekse 4688 sayılı Kanun'da öngörülen kuruluş koşulları gerçekleşmediğinden ve kurucuların tamamı aktif çalışma hayatı içerisinde yer almayan emekliler olduğundan bu eksikliğin giderilemez nitelikte olduğu belirtilmiştir.

12. Anılan karara karşı istinaf yargı yoluna başvurulmuş, Ankara Bölge Adliye Mahkemesi 5. Hukuk Dairesi 15/9/2021 tarihinde istinaf başvurusunun esastan reddine karar vermiştir.

13. Temyiz üzerine Yargıtay 9. Hukuk Dairesi 2/12/2021 tarihinde onama kararı vermiştir.

14. Nihai karar, başvurucuya 16/12/2021 tarihinde tebliğ edilmiştir. Başvurucu 10/1/2022 tarihinde süresinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Ulusal Hukuk

1. İlgili Mevzuat

15. 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu'nun "Tanımlar" kenar başlıklı 2. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Bir iş sözleşmesine dayanarak çalışan gerçek kişiye işçi, işçi çalıştıran gerçek veya tüzel kişiye yahut tüzel kişiliği olmayan kurum ve kuruluşlara işveren, işçi ile işveren arasında kurulan ilişkiye iş ilişkisi denir..."

16. 6356 sayılı Kanun'un "Amaç" kenar başlıklı 1. maddesi şöyledir:

"Bu Kanunun amacı, işçi ve işveren sendikaları ile konfederasyonların kuruluşu, yönetimi, işleyişi, denetlenmesi, çalışma ve örgütlenmesine ilişkin usul ve esaslar ile işçilerin ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumları ile çalışma şartlarını belirlemek üzere toplu iş sözleşmesi yapmalarına, uyuşmazlıkları barışçı yollarla çözümlemelerine, grev ve lokavta başvurmalarına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir"

17. 6356 sayılı Kanun'un "Tanımlar" kenar başlıklı 2. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

 “(1)

...

 (ğ) Sendika: İşçilerin veya işverenlerin çalışma ilişkilerinde, ortak ekonomik ve sosyal hak ve çıkarlarını korumak ve geliştirmek için en az yedi işçi veya işverenin bir araya gelerek bir işkolunda faaliyette bulunmak üzere oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşları

...

 (3) Bu Kanunun uygulanması bakımından işçi, işveren ve işyeri kavramları 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanununda tanımlandığı gibidir

 (4) İş sözleşmesi dışında ücret karşılığı iş görmeyi taşıma, eser, vekâlet, yayın, komisyon ve adi şirket sözleşmesine göre bağımsız olarak meslekî faaliyet olarak yürüten gerçek kişiler de bu Kanunun ikinci ila altıncı bölümleri bakımından işçi sayılır."

18. 6356 sayılı Kanun'un "Kuruluş serbestisi" kenar başlıklı 3. maddesi şöyledir:

"(1) Kuruluşlar, bu Kanundaki kuruluş usul ve esaslarına uyarak önceden izin almaksızın kurulur. Sendikalar kuruldukları işkolunda faaliyette bulunur.

 (2) Kamu işveren sendikalarının, aynı işkolundaki kamu işverenleri tarafından kurulması ve faaliyette bulunması şartı aranmaz."

19. 6356 sayılı Kanun'un "Kuruculuk şartları" kenar başlıklı 6. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"(1) Fiil ehliyetine sahip ve fiilen çalışan gerçek veya tüzel kişiler sendika kurma hakkına sahiptir..."

20. 6356 sayılı Kanun'un "Kuruluş usulü" kenar başlıklı 7. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"(1) Kuruluşlar, kurucularının kuruluşun merkezinin bulunacağı ilin valiliğine dilekçelerine ekli olarak kuruluş tüzüğünü vermeleriyle tüzel kişilik kazanır. Sendikalar için kurucuların kurucu olabilme şartlarına sahip olduklarını ifade eden yazılı beyanları; üst kuruluşlar için ilgili kuruluşların genel kurul kararları dilekçeye eklenir.

...

 (3) Tüzüğün veya bu maddede sayılan belgelerin içerdikleri bilgilerin kanuna aykırılığının tespit edilmesi ya da bu Kanunda öngörülen kuruluş şartlarının sağlanmadığının anlaşılması hâlinde ilgili valilik kanuna aykırılık veya eksikliklerin bir ay içinde giderilmesini ister. Bu süre içinde kanuna aykırılığın veya eksikliğin giderilmemesi hâlinde, Bakanlığın veya ilgili valiliğin başvurusu üzerine mahkeme, gerekli gördüğü takdirde kurucuları da dinleyerek üç iş günü içinde kuruluşun faaliyetinin durdurulmasına karar verebilir. Mahkeme kanuna aykırılığın veya eksikliğin giderilmesi için altmış günü aşmayan bir süre verir.

 (4) Tüzük ve belgelerin kanuna uygun hâle getirilmesi üzerine mahkeme durdurma kararını kaldırır. Verilen süre sonunda tüzük ve belgelerin kanuna uygun hâle getirilmemesi hâlinde ise mahkeme kuruluşun kapatılmasına karar verir."

21. 6356 sayılı Kanun'un "Sendika üyeliğinin sona ermesi ve askıya alınması" kenar başlıklı 19. maddesinin (6) numaralı fıkrası şöyledir:

"Sosyal Güvenlik Kurumundan yaşlılık veya malullük aylığı ya da toptan ödeme alarak işten ayrılan işçilerin sendika üyeliği sona erer. Ancak çalışmaya devam edenler ile kuruluş ve şubelerinin yönetim, denetleme ve disiplin kurullarındaki görevleri sırasında yaşlılık veya malullük aylığı ya da toptan ödeme alanların üyeliği, görevleri süresince ve yeniden seçildikleri sürece devam eder."

22. 4688 sayılı Kanun'un "Amaç" kenar başlıklı 1. maddesi şöyledir:

"Bu Kanunun amacı, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve toplu sözleşme yapılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."

23. 4688 sayılı Kanun'un "Kapsam" kenar başlıklı 2. maddesi şöyledir:

"Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ya da bunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır."

24. 4688 sayılı Kanun'un "Tanımlar" kenar başlıklı 3. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Bu Kanunun uygulanmasında;

a) (Değişik: 4/4/2012-6289/3 md.) Kamu görevlisi: Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini,

 ...

d) İşyeri : Kamu hizmetinin yürütüldüğü yerleri,

e) Kurum : Kuruluş kanunları veya kuruluşlarına ilişkin mevzuatlarında görev, yetki ve sorumlulukları belirlenen, hizmetin niteliği ve yürütülmesi bakımından idarî bir bütünlüğe sahip işyerlerinden oluşan kuruluşları,

f) Sendika : Kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşları, ifade eder."

25. 4688 sayılı Kanun'un "Kuruluş" kenar başlıklı 4. maddesi şöyledir:

"Sendikalar hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki kamu işyerlerinde çalışan kamu görevlileri tarafından kurulur.

Bir hizmet kolunda birden fazla sendika kurulabilir. Meslek veya işyeri esasına göre sendika kurulamaz."

26. 4688 sayılı Kanun'un "Kuruluş işlemleri" kenar başlıklı 6. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Sendika ve konfederasyonlar önceden izin almaksızın serbestçe kurulurlar.

Sendika kurucusu olabilmek için kamu görevlisi olarak çalışmak yeterlidir.

Sendikanın kurucuları; sendika tüzüğü ve kamu görevlisi olduklarını gösterir belge ile sendikayı ilk genel kurula kadar sevk ve idare edeceklerin isimlerini kuruluş dilekçelerinin ekinde sendika merkezinin bulunacağı ilin valiliğine vermek zorundadırlar.

...

Tüzüğün veya bu Maddede sayılan belgelerin içerdikleri bilgilerin kanuna aykırılığının tespit edilmesi ya da bu Kanunda öngörülen kuruluş koşullarının gerçekleşmediğinin anlaşılması halinde, ilgili valilik eksikliklerin bir ay içinde tamamlanmasını ister. Tamamlanmadığı takdirde sendika veya konfederasyonun faaliyetinin durdurulması için ilgili valilik bir ay içinde iş mahkemesine başvurur.

Mahkeme, kanuna aykırılığın veya eksikliğin giderilmesi için altmış günü aşmayan bir süre verir. Verilen süre sonunda tüzük ve belgeler kanuna uygun hale getirilmemişse, mahkeme sendika veya konfederasyonun kapatılmasına karar verir."

2. Yargıtay İçtihadı

27. Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 17/11/2020 tarihli ve E.2020/(22)9-189, K.2020/888 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

"...Anayasa tarafından sendika kurma hakkı, belirli kategoride bulunan kişilere, yani sadece çalışanlara ve işverenlere tanınmıştır. Dolayısıyla Anayasa sendika kurma hakkını, çalışanlar ve işverenler tarafından kullanılabilmesi sınırı ile tanıyıp düzenleme yoluna gitmiştir... uluslararası hukukta çalışma yaşamının en önemli metinleri olan 87 sayılı ve 98 sayılı ILO Sözleşmelerinde yer alan hükümler ile Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartında yer alan hükümlerde sendika hakkının çalışanlar tarafından kullanılabilecek bir hak olduğu açıkça ifade edilmiştir...Anayasa’nın 'Anayasanın Bağlayıcılığı ve Üstünlüğü' başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralı olduğu ve kanunların Anayasaya aykırı olamayacağı belirtilmiştir... hukukumuzda ancak aktif çalışma hayatı içerisinde yer alan çalışanlar sendika kurma hakkına sahip olup, aktif çalışma hayatı içerisinde yer almayan emekliler sendika kurma hakkına sahip değildir...Anayasa’nın 53. maddesinin birinci fıkrasında; işçiler ve işverenlerin, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Aynı maddenin beşinci fıkrasında ise; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduğu vurgulanmıştır. Yine Anayasa’nın 54. maddesinin birinci fıkrası ile; toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması hâlinde işçilerin grev hakkına sahip olduğu ifade edilmiştir...Aktif çalışma hayatı içerisinde yer almayan emekliler sendika kurma hakkına sahip olması durumunda dâhi toplu iş sözleşmesi ve grev haklarını bünyesinde barındıramaz. Zira, emeklilerin grev hakkını gerçekleştirebilecek niteliği bulunmamasının yanı sıra Anayasa tarafından grev hakkı sadece işçilere tanınmıştır...Ayrıca, toplu iş sözleşmesinin taraflarının işçi sendikası ile işveren sendikası veya sendika üyesi olmayan işverenler olması, toplu iş sözleşmesinin işçiler ve işverenlerin, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla yapılması ve emekli maaşının esasını oluşturan prim oranı, asgari işçilik oranı gibi hususların işveren tarafından belirlenememesi karşısında toplu iş sözleşmesi hakkının da emekliler tarafından verimli şekilde kullanılamayacağının kabulü gerekir... Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 17.05.2018 tarihi ve 31846/08 Başvuru Numaralı Tüm Emekliler Sendikası/Türkiye kararında sendika kurma hakkının yalnızca çalışanlara ve işverenlere tanınmasının Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinde yer alan dernek kurma ve toplantı özgürlüğü hakkını ihlâl etmediği, sendika kurmak isteyen emeklilerin başka bir isim alarak ve başka bir kanuna dayanarak faaliyetlerine devam edebileceği, sendika unvanının, dernek kurma özgürlüğünün etkin bir şekilde uygulanması bakımından şart olmadığı sonucuna varmış ve başvurunun kabul edilemez olduğu yönünde karar almıştır...Bu bağlamda inceleme konusu davada, davalı Sendikanın, sendika üyesi ve kurucusu olamayacağı sabit olan aktif çalışma hayatı içerisinde yer almayan emekliler tarafından kurulduğu anlaşılmakla, gerek 6356 sayılı Kanun, gerekse 4688 sayılı Kanunlarda öngörülen kuruluş koşulları gerçekleşmediğinden davalı Sendikanın yok hükmünde olduğunun tespitine karar verilmesi gerekmektedir..."

B. Uluslararası Hukuk

1. Uluslararası Sözleşmeler

28. 10/12/1948 tarihinde kabul edilen Birleşmiş Milletler (BM) İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi'nin ilgili kısmı şöyledir:

"Madde 20:

 (1)Herkes, barış içinde toplanma ve örgütlenme hakkına sahiptir.

...

Madde 23:

 (4)Herkesin, çıkarını korumak için sendika kurma ya da sendikaya üye olma hakkı vardır."

29. 4/6/2003 tarihinde onaylanan ve Türkiye bakımından 23/12/2003 tarihinde yürürlüğe giren 16/12/1966 tarihli BM Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme'nin 8. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

" Bu Sözleşme’ye Taraf Devletler aşağıdaki hakları güvence altına almakla yükümlüdürler:

 (a) Herkesin, ekonomik ve sosyal çıkarlarını geliştirmesi ve koruması için sendika kurma ve yalnızca ilgili örgütün kurallarına bağlı olarak dilediği sendikaya girme hakkı. Bu hakkın kullanılmasına, yasalarda belirtilen ve demokratik bir toplumda ulusal güvenlik ve kamu düzeni menfaati ya da başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması bakımından gerekli olan sınırlamalardan başka bir sınırlama getirilemez;

...

 (c) Sendikaların, yasalarda belirtilen ve demokratik bir toplumda ulusal güvenlik ve kamu düzeni menfaati ya da başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması bakımından gerekli olan sınırlamalardan başka bir sınırlama olmaksızın özgürce faaliyette bulunma hakkı;

2. Bu madde, sözü edilen hakların, silahlı kuvvetler, polis ya da devlet yönetiminin mensupları tarafından kullanılmasına yasal kısıtlamalar getirilmesine engel olmaz.

3. Bu maddenin hiçbir hükmü, Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunmasına İlişkin 1948 tarihli Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmesi’ne Taraf Devletlere, Sözleşme’de öngörülen güvenceleri haleldar edici yasal tedbirler alma ya da yasaları bu güvenceleri ihlal edici şekilde uygulama yetkisi vermez."

30. 23/3/1976 tarihinde yürürlüğe giren 16/12/1966 tarihli BM Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 22. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

" Herkes başkalarıyla bir araya gelerek örgütlenme özgürlüğü hakkına sahiptir; bu hak, kendi menfaatlerini korumak için sendika kurma ve sendikaya katılma hakkını da içerir.

Bu hakkın kullanılmasına ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin, kamu düzeninin (ordre public), genel sağlık veya ahlâkın, başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla, hukuken öngörülmüş ve demokratik bir toplumda gerekli olan sınırlamaların dışında başka hiç bir sınırlama konamaz. Bu madde, silahlı kuvvetler ve polis teşkilatı mensuplarının bu hakkı kullanmaları üzerine hukuki kısıtlamalar konulmasını engellemez"

31. Türkiye bakımından 24/12/1989 tarihinde yürürlüğe giren Avrupa Konseyi'nin 18/10/1961 tarihli ve ETS No. 35 sayılı Avrupa Sosyal Şartı’nın ilgili maddeleri şöyledir:

" Bölüm 1:

Âkit Taraflar, ulusal ve uluslararası nitelikteki tüm uygun yollarla aşağıdaki hak ve ilkelerin etkili bir biçimde gerçekleşebileceği koşullara ulaşmayı politikalarının amacı sayarlar:

5- Tüm çalışanlar ve işverenler, ekonomik ve sosyal çıkarlarını korumak amacıyla ulusal ve uluslararası kuruluşlar düzeyinde örgütlenme özgürlüğüne sahiptir.

6- Tüm çalışanlar ve işverenler, toplu pazarlık hakkına sahiptir.

Bölüm 2:

Âkit Taraflar kendilerini, III. Bölümde belirtildiği gibi, aşağıdaki madde ve fıkralarda yer alan yükümlülüklerle bağlı saymayı; taahhüt ederler.

...

Madde 5:

Örgütlenme hakkı:

Âkit Taraflar, çalışanların ve işverenlerin ekonomik ve sosyal çıkarlarını korumak için yerel, ulusal ve uluslararası örgütler kurma ve bu örgütlere üye olma özgürlüğünü sağlamak veya desteklemek amacıyla ulusal yasanın bu özgürlüğü zedelemesini veya zedeleyici biçimde uygulanmasını önlemeyi; taahhüt ederler.

Bu maddede öngörülen güvencelerin, güvenlik güçleri bakımından hangi ölçüde uygulanacağı ulusal yasalarla ya da yönetmeliklerle belirlenir. Bu güvencelerin silahlı kuvvetler mensuplarına uygulanmasına ilişkin ilke ile bu kesime hangi düzeyde uygulanacağı, yine ulusal yasalar ya da yönetmeliklerle saptanır.

Madde 6:

Toplu pazarlık hakkı:

Âkit Taraflar, toplu pazarlık hakkının etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak amacıyla;

1- Çalışanlar ve işverenler arasındaki ortak görüşmeleri teşvik etmeyi;

2- Gerekli ve uygun olduğu durumlarda, toplu sözleşme yoluyla ücretlerin ve iş koşullarının düzenlenmesi amacıyla işverenlerin ya da işveren örgütlerinin çalışanların örgütleriyle isteğe bağlı görüşmelerini sağlayacak yolları teşvik etmeyi;

3- İş uyuşmazlıklarının çözümü için uygun uzlaştırma ve isteğe bağlı hakemlik sisteminin kurulmasını ve işletilmesini teşvik etmeyi; taahhüt eder ve

4- Menfaat uyuşmazlığı durumunda çalışanların ve işverenlerin, daha önce yapılan toplu sözleşmelerden doğabilecek yükümlülüklere bağlı olmak koşuluyla grev hakkı dahil, toplu eylem hakkını tanır.

32. 25/11/1992 tarihli ve 3847 sayılı Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87 Sayılı Sözleşmenin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'la onaylanarak 12/7/1993 tarihinde yürürlüğe giren ILO 87 No.lu Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması Sözleşmesi'nin ilgili kısmı şöyledir:

"Madde 2:

Çalışanlar ve işverenler herhangi bir ayırım yapılmaksızın önceden izin almadan istedikleri kuruluşları kurmak ve yalnız bu kuruluşların tüzüklerine uymak koşulu ile bunlara üye olmak hakkına sahiptirler.

Madde 3:

Çalışanların ve işverenlerin örgütleri tüzük ve iç yönetmeliklerini düzenlemek, temsilcilerini serbestçe seçmek, yönetim ve etkinliklerini düzenlemek ve iş programlarını belirlemek hakkına sahiptirler.

Kamu makamları bu hakkı sınırlayacak veya bu hakkın yasaya uygun şekilde kullanılmasına engel olacak nitelikte her türlü müdahaleden sakınmalıdırlar.

Madde 4:

Çalışanların ve işverenlerin örgütleri yönetsel yoldan feshedilme veya faaliyetten menedilmeye tabi tutulamazlar.

Madde 5:

Çalışanların ve işverenlerin örgütler, federasyon ve konfederasyon kurma ve bunlara üye olma ve her örgüt, federasyon veya konfederasyon, uluslararası çalışanlar ve işverenler örgütlerine katılma haklarına sahiptirler.

...

Madde 10:

Bu sözleşmede “örgüt” terimi, çalışanların veya işverenlerin çıkarlarına hizmet ve bu çıkarları savunma amacını güden çalışanların ve işverenlerin her türlü kuruluşunu ifade eder.

Madde 11:

Hakkında bu sözleşmenin yürürlükte bulunduğu Uluslararası Çalışma Örgütünün her üyesi, çalışanların ve işverenlerin örgütleme hakkını serbestçe kullanmalarını sağlamak amcıyla gerekli ve uygun bütün önlemleri almakla yükümlüdür."

33. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (AİHS/Sözleşme) "Toplantı ve dernek kurma özgürlüğü" kenar başlıklı 11. maddesi şöyledir:

"1. Herkes barışçıl olarak toplanma ve dernek kurma hakkına sahiptir. Bu hak, çıkarlarını korumak amacıyla başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara üye olma hakkını da içerir.

2. Bu hakların kullanılması, yasayla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tabi tutulamaz. Bu madde, silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi mensuplarınca yukarıda anılan haklarını kullanılmasına meşru sınırlamalar getirilmesine engel değildir"

2. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararları

34. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) Tüm Emekliler Sendikası/Türkiye (B. No: 31846/08, 10/4/2018, § 27-33) başvurusunda, emeklilerin kurduğu sendikanın kapatılması nedeniyle sendika hakkının ihlali iddiasını incelemiştir. Mahkeme, başvurucu sendikanın kapatılmasını, örgütlenme özgürlüğüne yönelik bir müdahale olarak incelemiş ve söz konusu müdahalenin kanunla öngörüldüğü, kamu güvenliğinin korunmasında meşru amaç taşıdığı ve demokratik bir toplumda gerekli olduğu kanaatine varmıştır. AİHM, mevcut davada olduğu gibi, bir dernek ya da sendika kurulması konusunda, yetkili makamlarca bazı formalite ve koşulların gerekli tutulabileceğini kabul etmiştir. AİHM'e göre; başvuru kapsamındaki sınırlama, esasen, üyelerinin ortak menfaat doğrultusunda birlikte hareket etme ehliyetleriyle değil sendika ünvanıyla ilgilidir. Ancak AİHM sendika ünvanının, örgütlenme özgürlüğünün etkin bir şekilde uygulanması için olmazsa olmaz olmadığını vurgulamıştır. AİHM, başvurucuların dernek ya da vakıf kurma konusunda önlerinde hiçbir engel bulunmadığını, bu kapsamda başka bir ad alarak ve başka bir kanuna dayanarak faaliyetlerine devam edebileceklerini belirterek ihtilaf konusu müdahalenin, Sözleşme’nin 11. maddesi anlamında izlenen amaçla orantısız olarak değerlendirilemeyeceği sonucuna ulaşmıştır.

35. AİHM, Manole ve Rumen Çiftçileri/Romanya (B. No: 46551/06, 16/9/2015,§ 62-75) kararında çiftçilerin kurduğu sendikanın kapatılması nedeniyle sendika hakkının ihlali iddiasını incelemiştir. Anılan kararda AİHM, başvuru konusu müdahalenin Sözleşme'nin 11.maddesi kapsamında meşru bir amaç güttüğünü, sendikalar ile diğer örgütlenme türleri arasındaki yasal farkı koruyarak ekonomik ve sosyal düzenin korunmasını amaçladığını vurgulamıştır. AİHM ayrıca, ilgili uluslararası belgelerin, uluslararası hukukta uygulanan norm ve ilkelerde sürekli bir evrime işaret etmesi ve belirli bir alanda, modern toplumlarda ortak bir zemin olduğunu göstermesinin yeterli olduğuna işaret etmiştir. AİHM bu kapsamda, çiftçilerin örgütlenme özgürlüklerinin sağlanması bakımından devletlerin geniş bir takdir yetkisinin bulunduğuna dikkat çekmiştir. AİHM'e göre, çiftçilerin dernek ya da kooperatif kurmalarının önünde bir engel yoktur ve bu örgütler içerisinde de kamu makamları önünde ekonomik ve sosyal haklarını savunabilirler. Dolayısıyla AİHM bu kişilere salt sendika kurma izni verilmemesinin sendika hakkının ihlali sonucunu doğurmayacağı sonucuna ulaşmıştır.

V. İNCELEME VE GEREKÇE

36. Anayasa Mahkemesinin 4/2/2025 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü

37. Başvurucu; Türkiye'nin de taraf olduğu uluslararası sözleşmelere göre salt çalışanların değil emeklilerin de sendika kurma ve sendika üyesi olma haklarının bulunduğunu, bu husus gözetilmeksizin başvurucu sendika hakkında kapatılma kararı verildiğini belirterek sendika hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.

38. Bakanlık görüşünde, sendika hakkının ihlal edildiğine yönelik şikâyetler incelenirken Anayasa ve mevzuat hükümleri doğrultusunda somut olayın kendine özgü koşullarının gözönüne alınması gerektiği belirtilmiştir.

39. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında bireysel başvuru formunda ileri sürdüğü hususları tekrarlamıştır.

1. Değerlendirme

40. Anayasa’nın “Sendika kurma hakkı” kenar başlıklı 51. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.

Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.

Sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir."

a. Kabul Edilebilirlik Yönünden

41. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan, sendika hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

b. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı

42. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen şartlara uygun olmadığı müddetçe Anayasa’nın 51. maddesinin ihlalini teşkil edecektir. Anayasa’nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

"Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... demokratik toplum düzeninin ... gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”

43. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk şartlarını sağlayıp sağlamadığının belirlenmesi gerekir.

i. Kanunilik

44. 6356 sayılı Kanun ile 4688 sayılı Kanun'un ilgili maddelerinin kanunilik ölçütünü karşıladığı sonucuna varılmıştır.

ii. Meşru Amaç

45. Başvurucunun sendika hakkına yönelik müdahalenin kamu düzeninin korunması nedenine dayandığı, bu suretle meşru amaç unsurunu taşıdığı sonucuna varılmıştır.

iii. Demokratik Toplum Düzeninin Gereklerine Uygunluk

 (1) Genel İlkeler

46. Temel hak ve özgürlüklere yönelik bir müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun kabul edilebilmesi için zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması ve ölçülü olması gerekir. Açıktır ki bu başlık altındaki değerlendirme, sınırlamanın amacı ile bu amacı gerçekleştirmek üzere başvurulan araç arasındaki ilişki üzerinde temellenen ölçülülük ilkesinden bağımsız yapılamaz. Anayasa’nın 13. maddesinde demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olmama ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama biçiminde iki ayrı kritere yer verilmiş olmakla birlikte bu iki kriter bir bütünün parçaları olup aralarında sıkı bir ilişki vardır (Ferhat Üstündağ, B. No: 2014/15428, 17/7/2018, § 45; Mehmet Ali Gündoğdu ve Mustafa Demirsoy, B. No: 2015/8147, 8/5/2019, § 41; Levon Berç Kuzukoğlu ve Ohannes Garbis Balmumciyan [GK], B.No: 2014/17354, 22/5/2019, § 89).

47. Müdahaleyi oluşturan tedbirin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşıladığının kabul edilebilmesi için amaca ulaşmaya elverişli olması, başvurulabilecek en son çare ve alınabilecek en hafif önlem olarak kendisini göstermesi gerekmektedir. Amaca ulaşmaya yardımcı olmayan veya ulaşılmak istenen amaca nazaran bariz bir biçimde ağır olan bir müdahalenin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşıladığı söylenemeyecektir (Wikimedia Foundation Inc. ve diğerleri,[GK], B. No: 2017/22355, 26/12/2019,§ 65; Ferhat Üstündağ, § 46; Bekir Coşkun [GK], B. No: 2014/12151, 4/6/2015, § 51; Mehmet Ali Aydın [GK], B. No: 2013/9343, 4/6/2015, § 68; Tansel Çölaşan, B. No: 2014/6128, 7/7/2015, § 51).

48. Orantılılık ise sınırlamayla ulaşılmak istenen amaç ile başvurulan sınırlama tedbiri arasında dengesizlik bulunmamasına işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, bireyin hakkı ile kamunun menfaatleri veya müdahalenin amacı başkalarının haklarını korumak ise diğer bireylerin hak ve menfaatleri arasında adil bir dengenin kurulmasına işaret etmektedir. Dengeleme sonucu müdahalede bulunulan hakkın sahibine terazinin diğer kefesinde bulunan kamu menfaati veya diğer bireylerin menfaatine nazaran açıkça orantısız bir külfet yüklendiğinin tespiti hâlinde orantılılık ilkesi yönünden bir sorunun varlığından söz edilebilir (Ferhat Üstündağ, § 48).

 (2) Sendika Hakkının Demokratik Toplumdaki Önemi

49. Anayasa’nın 51. maddesinde güvenceye bağlanan sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğüdür. Örgütlenme özgürlüğü, içinde temel iki hak barındırır. Bunlardan biri örgütün varlığı ve işleyişinin korunmasıdır. Diğeri ise bireyin örgüt içinde faaliyette bulunma ve örgütle ilişki kurma özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere topluluk hâlinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika hakkı da çalışanların bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarak görülmektedir (AYM, E.2013/1, K.2014/161, 22/10/2014). Demokrasilerde böyle bir örgüt, devlet tarafından saygı gösterilmesi ve korunması gereken temel haklara sahiptir (Tayfun Cengiz, B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 31).

50. Sendika, çalışanların mali ve sosyal haklarını korumak ve geliştirmek için meydana getirilen kuruluştur. Sendikal özgürlük kavramı, sendika kurma hakkı ile sendikaya üye olma ve sendikadan çıkma haklarını kapsamaktadır (Yasemin Ekşi, B. No: 2013/5486, 4/12/2013, § 68). Üyelerinin ekonomik, sosyal ve kültürel ortak menfaatlerini korumak ve geliştirmek amacıyla kurulan sendikalar ve bunların üst kuruluşlarının, iş uyuşmazlığı çıkarması, toplu görüşme ve toplu sözleşme yapması, grev ve lokavt kararı vermesi ve uygulaması da sendika hakkı kapsamında yer almaktadır. Bu yönüyle sendikalar, üyelerinin devlet nezdinde sosyo-ekonomik kararlara katılımını sağlamaktadırlar. Bu nedenle de sosyal devlet anlayışı içerisinde örgütsel yapının en çekirdek konumunda yer alarak; hem kamu yönetimine katılan hem kamusal etki gösteren tüzel kişilik konumundadırlar. Sendika hakkı, çalışanların ve çalıştıranların sadece istedikleri sendikaları kurmaları ve bunlara üye olmaları yolunda bir hakla sınırlı kalmamakta, aynı zamanda oluşturdukları tüzel kişiliklerin varlığının ve bu tüzel kişiliklerin kendine özgü faaliyetlerinin garanti altına alınmasını da içermektedir. Bireysel olarak zayıf durumda bulunan çalışanlar, örgütlenmek ve sendikalaşmak suretiyle devlet karşısındaki pazarlık güçlerini artırmakta, gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse sorunlarının çözümünde etkin bir konum elde etmektedirler (AYM, E.2013/1,K.2014/161, 22/10/2014,§§ 24, 36-38).

51. Buna göre sendika hakkına yapılan bir müdahale, zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılamıyorsa ya da zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılamakla birlikte orantılı değilse demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun bir müdahale olarak değerlendirilemez (benzer değerlendirmeler için bkz. Ahmet Parmaksız [GK], B. No: 2017/29263, 22/5/2019, § 80; Birleşik Metal İşçileri Sendikası, § 43; Kristal-İş Sendikası, [GK], B. No: 2014/12166, 2/7/2015, § 70). O hâlde sendika hakkına yargısal veya idari bir müdahalenin demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olup olmadığına, bu bağlamda toplumsal bir ihtiyaç baskısını karşılayıp karşılamadığına ve sınırlamanın izlenen amaçlarla orantılılığına bakmak gerekir.

 (3) Somut Olayın Değerlendirilmesi

52. Sendikalar sanayileşme ile işçilerin ekonomik ve sosyal haklarını savunmak amacıyla bir araya geldiği mücadele örgütleri olarak ortaya çıkmış, demokrasi ve insan haklarının gelişmesiyle birlikte sendikanın koruduğu alan genişleyerek tüm çalışanları kapsamıştır.

53. Dolayısıyla sendika hakkı örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olmakla "üyelerinin çalışma ilişkilerinde" yer alan ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için kurulurlar. Bu kapsamda sendika hakkı örgütlenme özgürlüğünün içinde daha çekirdek bir alanda kalmaktadır. İşaret edilen bu amaç unsuru aynı zamanda sendikaların faaliyet alanının da sınırını belirler. Sınırlı faaliyet alanı nedeniyle sendikalar; dernek, kooperatif gibi diğer örgütlere göre daha dar bir alanda yer alır. Yanı sıra bu sınırlı alan sendikalara örgütlü mücadelenin güçlü kılınması için çalışma koşullarında kural koyma, yani toplu iş sözleşmesi ve toplu sözleşme yapma ayrıcalığı tanımıştır. Anayasa'nın 53. maddesinde güvence altına alınan bu hak sayesinde işçiler işveren karşısında, memurlar ve kamu görevlileri ise devlet karşısında çalışma hayatlarındaki ekonomik ve sosyal çıkarları bakımından toplu pazarlık hakkına sahiptirler. Bu sırada anlaşmazlık çıkması durumunda işçilerin ayrıca işveren üzerinde baskı oluşturabilmek adına topluca iş bırakma yani grev hakları mevcuttur.

54. Ancak sendika hakkı mutlak olmayıp Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öte yandan, anılan maddenin üçüncü fıkrasında, “Sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.” hükmüne yer verilerek bu hakkın kullanılmasına ilişkin usul ve esaslar kanun koyucuya bırakılmıştır. Bu doğrultuda kanun koyucu sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkını 6356 sayılı Kanun'da “fiilen çalışan”, 4688 sayılı Kanun'da ise istihdam edilen “kamu görevlileri” ile sınırlamıştır.

55. Nitekim Anayasa Mahkemesi E.2013/1, K.2014/161, 13/9/2023 tarihli kararında 6356 sayılı Kanun'un 6. maddesinde yer alan "ve fiilen çalışan" ibaresinin Anayasa'ya aykırılık iddiasını incelemiştir. Anılan kararda Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında sendika hakkının açıkça çalışanlara tanınmış bir hak olarak kabul edildiği belirtilerek 6356 sayılı Kanun'daki düzenleme Anayasa'ya uygun bulunmuştur.

56. Bu itibarla emeklilerin sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkının sınırlandırılmasında, Anayasa'nın 51. maddesinde belirtilen özel sınırlama sebeplerine bağlı kalındığı ve sınırlandırmanın meşru bir amaca dayandığı hususunda tereddüt bulunmamaktadır.

57. Buna karşılık ülkemizde emeklilerin de sosyal ve ekonomik şikâyetlerinin bulunduğu ve bunu örgütlü şekilde dile getirme ihtiyacı içinde oldukları açıktır. Emeklilik statüsü içinde yer alan kişiler, aktif olarak çalışmamakla beraber çalışanlar gibi korunması ve geliştirilmesi gereken hak ve çıkarları bulunan kişilerdir. Emekli aylıkları ile diğer sosyal güvenlik hakları, emeklilerin birey olarak tek başına sosyal güvenlik kuruluşlarına, yani kamu işverenine karşı savunabilecekleri, koruyup geliştirebilecekleri haklar değildir. Bu sınıfı temsil edecek örgütlü bir yapıya kavuşmaları, sorunların güçlü bir biçimde dile getirilmesine ve çözümüne katkı sağlayacaktır.

58. O hâlde başvurucunun sendika hakkı ile kamu düzeninin sağlanması arasında adil bir dengenin kurulup kurulmadığına bakılmalıdır. Yukarıda anlatıldığı şekliyle sendika hakkının daha çekirdek bir alanda kalması ve bu şekilde kamusal düzenin korunması bakımından "çalışanlar" ile sınırlı tutulması hedeflenmiştir. AİHM kararlarında da vurgulandığı üzere (bkz. § 33-34) devletlere bu yönden geniş bir takdir yetkisi tanınmaktadır. Ancak bu sınırlama emeklilerin hak ve çıkarlarını savunabilmeleri adına bir araya gelerek örgütlü bir biçimde mücadele etmelerini ortadan kaldırıcı mahiyette olmamalıdır.

59. Somut olayda başvurucunun temsilcilerinin şikâyetinin odak noktasını sendika çatısı altında toplanamamak oluşturmaktadır. Ancak başvurucu temsilcilerinin dernek, vakıf gibi başka örgütler içerisinde bir araya gelmelerine herhangi bir yasal engel bulunmadığı anlaşılmaktadır. Başvurucu temsilcileri de sendika haricinde bu örgütler içerisinde bir araya gelip haklarını savunamadıklarına dair bir iddiada bulunmamışlardır.

60. Dolayısıyla emeklilerin sendika kurma ve bunlara üye olma hakkının sınırlandırılmasının; onların demokrasiye katılımını ve düşüncelerini özgürce kolektif bir biçimde dile getirmelerini engelleyici veya önemli ölçüde zorlaştırarak etkisini ortadan kaldıracı mahiyette olmadığı, demokratik toplumda zorlayıcı bir toplumsal ihtiyaca karşılık geldiği ve orantılı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

61. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Sendika hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,

B. Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,

C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 4/2/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.